США. Внешнеполитический механизм. Организация, функции, управление - Бобраков Ю.И., Шведков Ю.А., Бессменных А.А., Кулагин В.М., Оленев Н.А.

Глава I. Стратегия, управление и внутриполитический процесс
Особенности американского внешнеполитического механизма
Управленческие реформы и внутриполитическая борьба
Эволюция руководящих внешнеполитических органов в 1947 - 1968 гг.
Нововведения республиканской администрации
Особенности внутриведомственной организации
Влияние разведывательных органов на внешнеполитический курс США
Перестройка аппарата помощи иностранным государствам
Использование международных экономических организаций
Глава VII. Внешнеполитическая пропаганда
$Штаб \$
Глава VIII. Воздействие на общественное мнение США
Координация исследований для внешнеполитических нужд
Контрактные исследования и научные круги
Глава XI. В поисках теоретической основы
Приложение: Документы, касающиеся организации и функций руководящих внешнеполитических органов США
Циркулярное письмо президента Джона Фитцжеральда Кеннеди послам США за границей 29 мая 1961 г.
Меморандум президента Джонсона N 341 о действиях в области национальной безопасности от 4 марта 1966 г.
Руководящий циркуляр президента Ричарда Н- сона по внешнеполитическим вопроса N 521 от 6 февраля 1969 г.
Письмо президента США Ричарда Никсона послам США за границей от 9 декабря 1969 г.
Из меморандума президента Ричарда Никсона об учреждении Совета по международной экономической политике от 19 января 1971 г.
Сообщение Белого дома об административных мерах по улучшению эффективности разведывательного сообщества от 5 ноября 1971 г.
$Штаб \$
Автор: Бобраков Ю.И. Шведков Ю.А. Бессменных А.А. Кулагин В.М. Оленев Н.А.
Теги: политика внешняя политика сша
Год: 1972
Похожие
США: внешнеполитический механизм. Организация, функции, управление
Разведка в государственном  механизме США
Изоляционизм и формирование внешнеполитического курса США (1923-1929)
Внешне-политические доктрины США
Текст
                    США
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ
МЕХАНИЗМ

ОГЛАВЛЕНИЕ >

АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ
СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ
АМЕРИКИ

ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ
МЕХАНИЗМ
ОРГАНИЗАЦИЯ,
ФУНКЦИИ,
УПРАВЛЕНИЕ
в
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»
МОСКВА 1972

Под покровом государственной тайны в министерствах и ведом¬
ствах Вашингтона, в созданных при Белом доме руководящих цент¬
рах, а также в зарубежных посольствах и миссиях США идет на¬
пряженная работа по разработке и осуществлению американской
внешней политики. Используя официальные материалы и докумен¬
тальные источники, группа советских научных работников и практи¬
ков-международников в настоящей работе показывает, как организа¬
ционно делается внешняя политика США, как конкретно действует ее
механизм. В связи с этим рассмотрены главные центры управления
при президенте и Совете национальной безопасности, дипломатиче¬
ский аппарат, органы разведки, инструменты вмешательства Пента¬
гона во внешнюю политику, роль конгресса, экономические рычаги
внешней политики, организация внешнеполитической пропаганды,
поиски теоретической основы внешнеполитического курса империа¬
лизма.
Авторы:
ШВЕДКОВ Ю. А.—введение,
гл. I и II, заключение
БЕССМЕННЫХ А. А.—гл. III
КУЛАГИН В. М.— гл. IV
ОЛЕНЕВ Н. А.—гл. V
БОБРАКОВ Ю. И. и
НОВИКОВ В. Т.—гл. VI
ВАЛЮЖЕНИЧ А. В.-гл. VH
ВАСИЛЬЕВ О. С. и
ПАРХИТЬКО В. П.—гл. VHI
ШВЕЦОВ В. А.— гл. IX
БЕРЗИН Л. Б.- гл. X
ПЕТРОВСКИЙ В. Ф.— гл. XI
Документальное приложение составлено ПодлеснымП. Т.
Организационно-техническая подготовка материалов выполнена
БыстрицкойЕ. В.
Ответственный редактор
кандидат исторических наук Ю. А. ШВЕДКОВ
1-11—5
266—72

ВВЕДЕНИЕ
Исследование организационной структуры и основ¬
ных направлений деятельности огромного механизма,
занятого разработкой и осуществлением внешней поли¬
тики крупнейшей империалистической державы — Со¬
единенных Штатов Америки, имеет как практическое,
так и теоретическое значение. За послевоенные чет¬
верть века оно помогает глубже познакомиться с исто¬
ками и движущими силами внешней политики США,
с ее методами и приемами, а также с попытками аме¬
риканских правящих кругов приспособиться к быстро
меняющейся, и не в их пользу, международной обста¬
новке. А такое приспособление становится в наши дни
характерным как для американского империализма, так
и для всего капиталистического общества. В Отчетном
докладе Центрального Комитета КПСС XXIV съезду
Коммунистической партии СоветскогоСоюза Л. И. Бреж¬
нев отметил: «Особенности современного капитализма
в значительной мере объясняются тем, что он приспо¬
сабливается к новой обстановке в мире»'.
Разрастание и усложнение внешнеполитического ме¬
ханизма США в послевоенные годы были вызваны рас¬
ширением масштабов как внешней экспансии амери¬
канского империализма, так и его борьбы против сил
социализма, национально-освободительного, революци¬
онного и демократического движений, причем в качест¬
венно новых условиях. Руководители республиканской
1 «Материалы XXIV съезда КПСС», М., 1971, стр. 14.
б

администрации, придя к власти в 1968 г., начали осу¬
ществлять широкую перестройку внешнеполитического
механизма Вашингтона. При Белом доме была возрож¬
дена система Совета национальной безопасности, вклю¬
чающая целый комплекс новых межведомственных
групп и комитетов, создан Совет по международной
экономической политике с приданными ему межведом¬
ственными органами. В недрах государственного депар¬
тамента осуществляется управленческая реформа, в хо¬
де которой изменения внесены в работу его главного
управленческого звена. Коренной реорганизации под¬
вергся аппарат, ведающий вопросами американской по¬
мощи иностранным государствам. Произошла пере¬
стройка руководства американскими разведывательны¬
ми органами, и осуществляются постепенные преобра¬
зования в деятельности военных ведомств. Эти измене?
ния в свою очередь тесно связаны с теми трудностями,
с которыми столкнулся американский империализм на
мировой арене к началу 70-х годов в связи с дальней¬
шим укреплением противостоящих империализму сил, и
попытками американских правящих кругов подновить
внешнеполитическую стратегию США с учетом новой
ситуации в мире.
Очевидно поэтому, что исследование изменений, про¬
исходивших и происходящих во внешнеполитическом
механизме США, может пролить дополнительный свет
на особенности внешнеполитического курса американ¬
ского империализма. При этом следует учитывать, что,
будучи созданным для обслуживания внешнеполитиче¬
ской стратегии американского империализма, государст¬
венный механизм сам начинает оказывать на нее непо¬
средственное воздействие. Конечно—и это подтверждает¬
ся всей закулисной историей американской внешней по¬
литики послевоенных лет — главные ее повороты, прежде
всего поворот от международного сотрудничества воен¬
ного времени к «холодной войне» и от доктринерской за¬
скорузлости периода «холодной войны» к попыткам не¬
сколько гибче приспособиться к изменившейся междуна¬
родной обстановке, подготавливались и определялись не
столько руководителями госдепартамента и даже не
столько аппаратом президента США, сколько стоящими
за Белым домом представителями наиболее влиятельных
промышленных и финансовых монополий страны.
6

В деятельности американского внешнеполитического
механизма интересы и устремления монополистическо¬
го капитала находят свое конкретное отражение и пре¬
ломление. При этом в общих рамках проведения в жизнь
этих интересов громоздкий государственный аппарат
с его сложной социально-политической иерархией на¬
кладывает собственный отпечаток как на внешнюю по¬
литику, так и на избираемые для ее осуществления ры¬
чаги. Об этом лишний раз свидетельствует то влияние,
которое приобретали в послевоенные годы в деятельно¬
сти государственных учреждений США военные и раз¬
ведывательные ведомства, и связанное с ним усиление
агрессивности американской внешней политики. И ко¬
нечно, нельзя считать случайным, что в связи с агрессией
американского империализма во Вьетнаме неприглядная
деятельность американских вооруженных сил и секрет¬
ных служб проявилась в особенно широких масштабах.
Изучение деятельности внешнеполитического меха¬
низма США и приводящих его в движение сил хорошо
вписывается в задачи, вытекающие для советских ис¬
следователей из решений международного Совещания
коммунистических и рабочих партий, состоявшегося
в Москве в июне 1969 г., и XXIV съезда КПСС. В итого¬
вом Документе этого Совещания записано: «Коммуни¬
сты считают весьма актуальной сейчас задачей — уси¬
лить разоблачение преступной политики империализма,
поднять бдительность общественности в отношении его
агрессивных намерений и планов»1 2.
С позиций текущего дня исследование изменений во
внешнеполитическом механизме Вашингтона представ¬
ляет также актуальность для определения тех трудно¬
стей и проблем, с которыми сталкивается нынешняя
американская администрация, а также направлений,
по которым она ищет выход из создавшегося поло¬
жения.
Оно помогает пролить дополнительный свет на про¬
цесс формирования американской внешней политики,
на противоречия между силами, стоящими на антиком¬
мунистических позициях, и другими, выступающими за
1 «Международное Совещание коммунистических и рабочих партий.
Документы и материалы». М., 1969, стр. 324.
7

внесение более дальновидных корректив во внешнюю
политику.
Американские государственные деятели не скрывают
причин озабоченности внешнеполитическими итогами
послевоенных десятилетий. Действительно, правительст¬
во США на многих направлениях своей внешней поли¬
тики сталкивается с совершенно для него неожиданны¬
ми и обескураживающими результатами. Богатейшая
страна капитализма, затратившая больше 1000 млрд,
долл, на наращивание вооружений и сколачивание во¬
енных блоков, теперь вынуждена с растерянностью со¬
зерцать свое бессилие во Вьетнаме. Огромные средства
пошли на подкуп друзей и союзников, на пропаганду
«американского образа жизни», а в Вашингтоне при¬
знают, что внешнеполитический престиж США катаст¬
рофически падает. «Никогда еще в истории человечества
не было потрачено так много ради такого негативного
результата» — так подытожил положение сам прези¬
дент Никсон, выступая 1 сентября 1969 г. на Наци¬
ональной конференции губернаторов американских шта¬
тов3.
Между тем многие опубликованные в США исследо¬
вания о проблемах, которые могут стать перед этой
страной в 70-х годах, полны намеков на то, что амери¬
канский государственный механизм еще меньше подхо¬
дит для решения проблем будущего, чем настоящего.
В этом отношении заслуживает внимания доклад Ин¬
ститута оборонных исследований «Президент и управ¬
ление национальной безопасностью». В нем указывается,
что «президент, вступающий в должность в 1969 году,
находится перед лицом внутренних проблем, которые
едва ли менее неотложны, чем проблемы периода вели¬
кой депрессии, и в такое время, когда мир испытывает
перемены, сравнимые по своему значению с переменами,
которые произошли после второй мировой войны. Мето¬
ды осуществления президентской власти, соответствовав¬
шие нашим проблемам и интересам при прошлых ад¬
министрациях, не обязательно будут хорошо служить
в 70-х годах» 4.
3 «New York Times», September 2, 1969.
4 Keith C. Clark and Laurence J. Legere. The President and the
Management of National Security. N. Y., 1969, p. 13.
8

Столкнувшись с нарастающими осложнениями на
международной арене, вызванными общим изменением
соотношения мировых сил в пользу социализма, прова¬
лами американской агрессии во Вьетнаме, ударами
международного валютного кризиса, а также внутрен¬
ними трудностями — кризисом городов, взрывами гнева
негров и молодежи, экономическим спадом, волной ин¬
фляции и т. д., правящие круги США, естественно,
склонны возлагать вину за все это не на коренные при¬
чины этих осложнений, кроющиеся в классовом содер¬
жании американской политики, а на просчеты государ¬
ственного аппарата. Они требуют его перестройки на
основе применения самых последних достижений буржу¬
азной теории управления и организации.
Советскому читателю, конечно, ясно, что хотя отдель¬
ные личности или организации могут накладывать свой
отпечаток на частные действия США на мировой арене,
суммарный итог этих действий определяется интересами
и влиянием американского правящего класса — монопо¬
листической буржуазии.
Исследование роли и влияния внешнеполитического
механизма США представляет собой довольно сложную
задачу. Давно прошли времена, когда осуществление
внешней политики было уделом попеременно выступав¬
ших на первый план дипломатического и военного ве¬
домств. В настоящее время на этом направлении дейст¬
вует более 40 министерств и автономных ведомств, при¬
чем их усилия охватывают такие широкие области, как
дипломатия, военные приготовления, разведывательно¬
подрывная деятельность, экономическая экспансия,
внешняя и внутренняя пропаганда и т. д. Особенности
современной структуры внешнеполитического механиз¬
ма американского государства и предопределили по¬
строение и основные линии настоящей книги.
Естественно, впрочем, что основной упор делается
на работе главных центров управления американской
внешней политики, группирующихся вокруг Белого до¬
ма, на роли в общей системе управления таких влия¬
тельных органов, как государственный департамент,
Пентагон и ЦРУ. Специальная глава посвящается дея¬
тельности конгресса, который в последнее время все
более активно подключается к внешнеполитическим во¬
просам.
9

Для внешнеполитического механизма привлекаются
в возрастающих масштабах научные ресурсы исследо¬
вательских учреждений, действующих в области как
теоретических изысканий, так и практических исследо¬
ваний. Руководители внешней политики США возлага¬
ют на специалистов задачу разработки теорий и кон¬
цепций, которые могли бы служить подпорками для
внешней политики. Проблемам использования исследо¬
вательских ресурсов и поисков теоретической основы
для американской внешней политики посвящаются по¬
этому две отдельные главы настоящей книги.
Книга имеет подзаголовок: организация, функции,
управление. Тем самым подчеркивается, что проблемы
внешнеполитического механизма США рассматривают¬
ся в ней главным образом не в государственно-правовом
или историческом разрезе, а с точки зрения методов и
средств управления. Современная наука управления
подходит к государственному механизму как к целост¬
ной системе взаимообусловленных и взаимопереплетаю-
щихся функций, тесно связанных с организационными
формами. Важное преимущество такого подхода заклю¬
чается в том, что он дает возможность несколько раз¬
двинуть рамки изучения деятельности государственного
механизма, просматривать ее под более разнообразны¬
ми углами зрения, чем это позволяют чисто правовые и
исторические исследования.
Ленинская теория империализма дает ключ к пони¬
манию особенностей развития американского импери¬
ализма на нынешнем этапе, когда он пытается приспо¬
собиться к современным, изменившимся не в его пользу
условиям, выработать новые приемы управления госу¬
дарством и обществом, используя при этом последние
достижения научно-технической мысли.
В своем выступлении на международном Совещании
коммунистических и рабочих партий в Москве Гене¬
ральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев, характе¬
ризуя особенности империализма, выявившиеся за по¬
следние десятилетия, говорил: «Прежде всего мы не мо¬
жем не учитывать, что империализм наших дней все
еще располагает мощным, высокоорганизованным про¬
изводственным механизмом. Мы не можем не учитывать,
что современный империализм использует и те возмож¬
ности, которые дает ему все большее сращивание моно¬
полий с государственным аппаратом. Все шире распро¬
страняются программирование и прогнозирование про¬
изводства, государственное финансирование техническо¬
го прогресса и научных исследований, меры, направлен¬
ные на известное ограничение рыночной стихии в инте¬
ресах крупнейших монополий»5.
Опыт США подтверждает, что монополистическая
буржуазия этой страны, стремясь поддержать пошат¬
нувшиеся позиции капитализма, большое значение в раз¬
личных сферах деятельности государства, в том числе и
внешнеполитической, уделяет дальнейшей разработке
методов и средств государственного управления, в том
числе и таких, как программирование и прогнозирова¬
ние, почерпнутых главным образом из опыта американ¬
ских корпораций.
Однако попытки исследования деятельности внешне¬
политического механизма с точки зрения проблем уп¬
равления в работах американских буржуазных авторов
имеют в основном узкопрактическое значение. Научное,
марксистское понимание этого подхода должно, несо¬
мненно, включать признание исторической обусловлен¬
ности тех или иных функций и средств управления.
Нельзя, например, не видеть, что многие функциональ¬
ные направления в американской дипломатии, обобща¬
емые в понятии «публичная дипломатия», возникли
лишь в условиях взаимной борьбы сил социализма и им¬
периализма на мировой арене как ответ на подлинно
народную открытую дипломатию социалистических го¬
сударств. Очевидно также, что попытки прогнозирова¬
ния событий, планирования и программирования внеш¬
неполитических мероприятий вызываются потребностью
как-то учитывать ход исторических событий, которые,
как известно, развиваются далеко не в пользу США.
Наконец, легко понять, что классовая природа амери¬
канского государственного аппарата как аппарата бю¬
рократического, сросшегося с монополистическими груп¬
пировками, создает узкие пределы для осуществления,
планирования и программирования политики этой са¬
мой «публичной дипломатии». Например, ни для кого
не секрет, что тайная и открытая поддержка американ¬
5 «Международное Совещание коммунистических и рабочих партий»,
стр. 44.
11

ской дипломатией самых реакционных расистских и
профашистских режимов на разных континентах рушит
тот заранее продуманный искусственный фасад, который
пытаются соорудить для дипломатической деятельности
США.
Изучение внешнеполитического механизма США под
углом зрения особенностей его организации, функци¬
ональных направлений деятельности и управленческих
средств при марксистском подходе к исследованию по¬
могает полнее и многостороннее раскрыть классовую
природу этого механизма, империалистическую направ¬
ленность осуществляемой им внешней политики.
Естественно, что внимание авторов особенно привле¬
кает развитие в американском внешнеполитическом ап¬
парате таких новых функций, которые связаны с труд¬
ностями, переживаемыми США на международной аре¬
не, и стремлением правящих кругов этой страны найти
средства для их преодоления или хотя бы амортизации.
Сюда относится, например, развитие механизмов «кри¬
зисного управления» — особых направлений деятельно¬
сти, предназначенных подстраховывать руководителей
внешней политики США в условиях создаваемых ими
же острых кризисных международных ситуаций. С внеш¬
неполитическими трудностями США связаны также и
настойчивые поиски новых методов и средств политиче¬
ского анализа, которые помогали бы более тщательно
взвешивать альтернативы внешнеполитических решений.
В этой же связи значительный интерес представляют
также внутренние противоречия, которые возникают при
попытках внедрения новых средств управления во внеш¬
неполитических ведомствах США.
Для того чтобы облегчить читателю «сквозное» на¬
блюдение за особенностями структуры американского
внешнеполитического механизма, функциональными на¬
правлениями его деятельности и развитием средств уп¬
равления, а также для определения его взаимосвязи с
внешнеполитической стратегией США и внутриполитиче¬
ским процессом в стране первой главе придан общий по¬
становочный характер, а в качестве приложения приво¬
дится соответствующий этой проблематике предметный
указатель.
Исходя из требования марксистско-ленинской мето¬
дологии рассматривать все явления в конкретно-истори-
12

ческом плане, авторы пользуются также историческим
и социально-политическим анализом, позволяющим точ¬
нее уяснить природу и характер внешней политики США,
и привлекают в этих целях различные исследования со¬
ветских авторов, посвященные истокам, направлениям
и идеологическому камуфляжу внешней политики США.
Фактологическую основу помогают создать докумен¬
тальные материалы американского правительства и кон¬
гресса, опубликованные в виде мемуаров, свидетельств
и признаний лиц, участвовавших в разработке и осуще¬
ствлении американской внешней политики. Сюда отно¬
сятся мемуары президентов США Гарри Трумэна и Ду¬
айта Эйзенхауэра, министров и ответственных сотрудни¬
ков Белого дома вроде Джеймса Форрестола, занимав¬
шего при Трумэне пост министра обороны, помощников
Эйзенхауэра Роберта Катлера и Эммета Хьюза, помощ¬
ников Кеннеди Артура Шлезингера, Теодора Соренсена
и Пьера Сэлинджера. За ними следуют воспоминания
видных американских дипломатов вроде Джорджа Кен¬
нана, Роджера Хилсмэна, Роберта Мэрфи и др., сотруд¬
ников разведки вроде Лаймэна Киркпатрика, журнали¬
стов типа Артура Крока и т. д.
Особенно обличительные материалы для изучения
процессов формирования и осуществления внешней по¬
литики США содержатся в опубликованных летом
1971 г. секретных документах Пентагона, касающихся
истории развязывания и эскалации американской агрес¬
сии против народа Вьетнама.
Важным источником для изучения внешнеполитиче¬
ского механизма США являются периодически прово¬
дившиеся в 1959—1969 гг. слушания о его деятельности
в сенатской Комиссии по иностранным делам, в Подко¬
миссии по национальной безопасности и международным
операциям сенатской Комиссии по правительственным
операциям, в Подкомиссии по экономии в правительстве
Объединенной экономической комиссии конгресса США.
В ходе этих слушаний выступали руководители внеш¬
ней политики Вашингтона, американских научно-иссле¬
довательских центров, к ним готовились многочислен¬
ные доклады и исследования, которые в свою очередь
стали основой для появления различных книг и публи¬
каций по проблемам разработки и осуществления аме¬
риканской внешней политики. В этой связи следует
13

упомянуть имена таких американских специалистов, как
Филд Хейвилэнд, Бэртон Сейпин, Роберт Элдер, Роджер
Хилсмэн, Клаус Норр, Фредерик Мошер и др., которые
являются авторами многочисленных книг и публикаций
по проблемам организации и управления во внешнепо¬
литических ведомствах США.
При всей предвзятости американских буржуазных
авторов, их стремлении оправдать и обелить внешнюю
политику американского империализма, а также за¬
маскировать некоторые ее движущие силы в этих пуб¬
ликациях можно найти много деталей, представляющих
в подлинном и подчас обличающем свете деятельность
внешнеполитического механизма США.
Разумеется, историкам-международникам и даже ис¬
следователям, связанным с вопросами практического осу¬
ществления внешней политики, в наше время стремитель¬
ных изменений на мировой арене нелегко дать картину
происходящих событий. Многие крупные явления нынеш¬
него дня еще ждут своих исследователей, которые
оценят их в широкой исторической перспективе. Несо¬
мненно, важнейшим международным событием явились
советско-американские переговоры на высшем уровне,
состоявшиеся в Москве в мае 1972 года.

I
СТРАТЕГИЯ, УПРАВЛЕНИЕ
И ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
Дискуссия об организации внешнеполитического ме¬
ханизма США и методах руководства его деятельностью,
которая длительное время развивалась в американских
правящих кругах, приняла за последние два года осо¬
бенно интенсивный характер. Одна за другой выходят
книги, посвященные этой теме; она волнует не только
специалистов в вопросах внешней политики, но и круп¬
нейшие ведущие буржуазные газеты. Тот факт, что
республиканская администрация активно занимается
перестройкой руководящих органов внешней политики
и связанных с ее осуществлением учреждений, не толь¬
ко не ведет к ослаблению этой дискуссии, но, напротив,
как бы подливает масло в огонь. При этом многие кри¬
тики внешнеполитического механизма Вашингтона, пы¬
таясь разобраться в той роли, которую играют его упу¬
щения или просчеты в трудностях на внешней арене,
вольно или невольно перекладывают вину за эти трудно¬
сти на отдельные правительственные ведомства, упус¬
кая из виду гораздо более глубокую подоплеку. Поэто¬
му один из первых вопросов, возникающих при изуче¬
нии внешнеполитического механизма США, относится
к взаимозависимости, существующей между характером
внешнеполитической стратегии США, т. е. главными на¬
правлениями зарубежной деятельности американского
государства, организацией формулирующего и осуществ¬
ляющего ее аппарата и методами управления этим ап¬
паратом.
15

Об истоках внешнеполитической стратегии США
Марксистско-ленинское понимание послевоенного
внешнеполитического курса США, получившее свое вы¬
ражение во многих документах КПСС и братских ком¬
мунистических партий, требует исследования его с уче¬
том конкретной исторической и социально-политической
ситуации. Действительно, глубинные истоки этого курса
связаны с той обстановкой в мире, да и в самих США,
которая сложилась к исходу второй мировой войны
в результате военного разгрома империалистических со¬
перников США — гитлеровской Германии и милитари¬
стской Японии. Это, с одной стороны, ощущение всемо¬
гущества державы, вышедшей из войны гегемоном все¬
го капиталистического мира, обладателем монополиина
атомное оружие и огромных экономических возможно¬
стей, а с другой — страх этой державы перед поднимаю¬
щимся революционным движением. Такое положение
порождало в американских правящих политических кру¬
гах жандармскую психологию защитников отживших
порядков, претензии на особые права в мире, включая
право навязывать другим народам угодный американ¬
скому капиталу образ жизни и мыслей, политический
строй и даже руководителей. Насаждавшийся в стране
миф об «американской миссии» в мире только подхле¬
стывал эти претензии. А поскольку веяния перемен ас¬
социировались с идеями социализма, весь американский
внешнеполитический курс, вся их глобальная стратегия
приобрели ярко выраженный антикоммунистический ха¬
рактер, характер «крестового похода против комму¬
низма».
Глубокие перемены, определившиеся в расстановке
мировых сил к концу 50-х годов в связи с успехами со¬
циализма, распадом колониальных империй и становле¬
нием молодых национальных суверенных государств,
ростом демократических движений, заставили амери¬
канские правящие круги внести некоторые коррективы
в свою внешнюю политику. Однако эти коррективы по¬
шли по линии привлечения дополнительных средств для
осуществления глобальной стратегии американского им¬
периализма, расширения ее масштабов, открытия новых
фронтов борьбы против сил социального и национально¬
го освобождения.
16

Сложилась «невидимая империя» американского им¬
периализма, опирающаяся на агрессивные военные бло¬
ки и двусторонние союзы в Западной Европе, на Ближ¬
нем Востоке, в Юго-Восточной Азии, на Дальнем Во¬
стоке, в районе Тихого океана и в Латинской Америке,
на многие сотни военных баз и опорных пунктов, раз¬
бросанных по всем континентам, на тайные подрывные
и пропагандистские центры, на зарубежные концессии
и филиалы американских монополий. Дело дошло до то¬
го, что правящие круги США устами президентов Кен¬
неди, а затем Джонсона пытались провозглашать свое
право на военное вмешательство в дела других народов
мира в интересах защиты неугодных этим народам от¬
живших эксплуататорских тиранических и расистских
порядков. Заслуженная отповедь такой «жандармской»
стратегии крупнейшей империалистической державы бы¬
ла дана на XXIV съезде Коммунистической партии Со¬
ветского Союза.
«Внешняя политика империализма,— говорил в От¬
четном докладе на этом съезде Л. И. Брежнев,— за ис¬
текшее пятилетие дала новые доказательства неизмен¬
ности его реакционной, агрессивной природы.
В этой связи нужно прежде всего сказать об амери¬
канском империализме, который за последние годы
вновь подтвердил свое стремление играть роль своеоб¬
разного гаранта и охранителя международной системы
эксплуатации и гнета. Он стремится господствовать по¬
всюду, вмешиваться в дела других народов, бесцеремон¬
но нарушает их законные права и суверенитет, силой,
подкупом, экономическим проникновением пытается
навязать свою волю государствам и целым районам
мира» !.
В этом общем процессе формирования послевоенной
внешнеполитической стратегии американского импери¬
ализма, подталкивавшегося правящими кругами страны,
создание громадного внешнеполитического механизма
не предшествовало формированию новой политики, а,
как правило, являлось результатом уже разработанных
установок. Поэтому просчеты и неудачи этого механиз¬
ма не могут считаться определяющими для тех трудно¬
стей, перед которыми США оказались в результате осу-
1 «Материалы XXIV съезда КПСС». М„ 1971, стр. 15.
17

ществления своей глобальной стратегии в начале 70-х
годов. А трудности эти оказались весьма глубокими.
Это и продолжающееся изменение в соотношении миро¬
вых сил не в пользу капитализма, и нарастающие удары
на мировых рынках со стороны капиталистических кон¬
курентов США, и обострение внутренних проблем, огра¬
ничивающее использование материальных ресурсов для
достижения внешнеполитических целей.
Нужно сказать, что в прошлом процесс формирова¬
ния американской внешнеполитической стратегии носил
несколько стихийный характер.
В области внешней политики в Вашингтоне зачастую
преобладало текущее руководство, простое реагирование
на телеграммы из-за границы, при котором даже важ¬
нейшие решения принимались под влиянием конъюнктур¬
ных соображений или установившихся стандартов, без
достаточной оценки и взвешивания долгосрочных послед¬
ствий этих решений. Это приводило к тому, что некоторые
потенциально важные или опасные проблемы ускользали
от внимания руководства до тех пор, пока не принимали
кризисного характера. В то же время все возрастающая
поглощенность руководящих лиц этими кризисными
проблемами мешала постоянному наблюдению и приня¬
тию решений по другим, потенциально не менее значи¬
мым аспектам внешней политики. Отрицательные сторо¬
ны такой ситуации усугублялись тем, что подспудная
борьба и сделки между сросшимися с монополиями
бюрократическими группировками правительственного
аппарата подчас стихийно толкали развитие политики по
таким направлениям, которые в конечном счете ока¬
зывались невыгодными для всего правящего класса
страны.
Конечно, во внешней политике США в послевоенные
годы не ощущалось недостатка во всякого рода громо¬
гласно провозглашенных доктринах. К ним относятся
доктрины «сдерживания», «освобождения», «гибкого реа¬
гирования» и др. Кроме того, чуть ли не каждый прези¬
дент стремится оставить для истории дополнительную
доктрину, носящую его имя. Но на поверку часто ока¬
зывалось, что эти доктрины во многом носили лишь са¬
мый общий идеологически!*!, антикоммунистический ха¬
рактер и не годились для серьезного руководства Внеш-
H. политическими делами.
18

Наиболее наглядными для самих американцев при¬
мерами неудачного, плохо продуманного руководства
во внешних делах как с точки зрения огромных затрат,
так и довольно тяжелых внешне- и внутриполитических
последствий являются результаты войны во Вьетнаме
и оказания помощи иностранным государствам. И там
и там затраты значительно превысили 100 млрд. долл.
А что получилось? Соединенные Штаты не только не до¬
стигли своих военных и политических целей во Вьетна¬
ме, но затяжным участием в несправедливой войне вы¬
звали серьезный подрыв позиций США на мировой аре¬
не, а также небывалое обострение внутриполитической
обстановки в стране. В области помощи иностранным
государствам противоречия и путаница между провоз¬
глашавшимися целями такой помощи и использованием
ее для военного и политического давления, а также для
экономического проникновения в ту или иную страну
часто вызывали осложнения в отношениях США с дру¬
гими государствами. В целом вся программа иностран¬
ной помощи выглядит малорезультативной. С точки зре¬
ния руководства внешней политикой это означает, что
цели США оказывались нереальными, а последствия
принимавшихся решений плохо взвешенными.
Конечно, внешнеполитические неудачи и трудности
США в конечном счете вызывались не особенностями
методов руководства, применявшихся в Вашингтоне, а
действием глубинных социально-политических сил на
мировой арене. Инертное руководство явно мешало
привнести в американскую внешнюю политику даже те
изменения, в которых в Вашингтоне уже ощущалась
осознанная потребность.
Дальнейшие сдвиги в пользу сил мира, социализма
и национального освобождения вынудили республикан¬
скую администрацию во избежание еще более тяжелых
неудач США заняться широким уточнением направле¬
ний и приоритетов в американской внешней политике
на 70-е годы. Этот процесс, принявший несколько за¬
тяжной и небезболезненный для правящих кругов США
характер, подтолкнул руководящих деятелей Вашингто¬
на к поискам новых, более эффективных управленческих
рычагов. Следовательно, актуальность проблем управ¬
ления во внешней политике США возрастает в силу как
накопившихся трудностей, так и появления новых мо¬
19

Ментов в международных отношениях. Это признается
самими американскими специалистами. В докладе, под¬
готовленном влиятельной группой американских дипло¬
матов еще в 1968 г., отмечалось: «Нестабильность миро¬
вого порядка, развитие событий, приходящих в столк¬
новение с американскими интересами, ограниченные
национальные ресурсы, возрастающий поток научной и
технической информации, необходимость должного реа¬
гирования на возникновение новых ситуаций требуют по¬
всеместного понимания и применения более утонченных
средств планирования и программирования в диплома¬
тической службе»2.
Между тем правящие круги США столкнулись с та¬
ким положением, что громоздкость внешнеполитиче¬
ского аппарата, постепенно создававшегося для осуще¬
ствления американской внешней политики, оказалась
теперь тормозом для использования более эффективных
управленческих средств и более гибких внешнеполити¬
ческих подходов.
Особенности американского
внешнеполитического механизма
Дело в том, что нынешний американский механизм
для формирования внешней политики был отлит по мат¬
рицам времен «холодной войны» и «жандармской мис¬
сии» США в мире. В связи с этим он приобрел специфи¬
ческие, деформированные очертания с разбухшими
ведомствами и подразделениями, вся деятельность кото¬
рых ориентирована на осуществление за границей воен¬
но-репрессивных, шпионско-подрывных и идеологическо-
диверсионных функций. Сюда относятся прежде всего
подразделения министерства обороны и Комитета на¬
чальников штабов, ведающие операциями «специальных
войск», Центральное разведывательное управление
(ЦРУ) и другие разведывательные ведомства, Инфор¬
мационное агентство (ЮСИА) и т. д. Даже в государст¬
венном департаменте такие подразделения, как Управ¬
ление разведки и исследований или Управление по во¬
2 «Toward a Modern Diplomacy. A Report to the American Foreign
Service Association». Washington, 1968, p. 89.
20

енно-политичёским делам, стали намного превышать nó
своей численности другие организационные звенья, и это
ведомство оказалось глубоко втянутым в разработку
подрывных и военных операций, а также в мероприятия
по их дипломатическому прикрытию. Как отмечали не¬
которые американские специалисты, в частности Ри¬
чард Барнет, «во всем государственном аппарате США
не оказалось противовеса военным и разведывательным
учреждениям в виде организаций, которые бы преследо¬
вали своей целью укрепление мира во всем мире путем
международного сотрудничества и путем перегово¬
ров» 3.
Опубликованные в последнее время в американской
печати сведения, в частности большая серия статей
о внешнеполитическом механизме США в газете «Нью-
Йорк тайме», позволяют уточнить особенности и мас¬
штабы этого механизма. Помимо государственного де¬
партамента, свыше 40 других министерств и ведомств
непосредственно участвуют в осуществлении внешней
политики. В этой работе участвует, без учета сотрудни¬
ков разведывательных и военных ведомств, около
100 тыс. человек4. Еще 200 тыс. специалистов занято
сбором и обработкой разведывательной информации и
проведением подрывных мероприятий5. Если к этому
добавить соответствующих сотрудников Пентагона, за¬
рубежных американских командований и военных пред¬
ставительств, то есть все основания полагать, что общее
количество чиновников, занятых разработкой и осуще¬
ствлением зарубежных операций Соединенных Штатов,
значительно превысит цифру в полмиллиона человек.
Не менее показательны и бюджетные данные. Со¬
гласно подсчетам бывшего директора Бюджетного бюро
Чарлза Шульце, ежегодные затраты США на осуществ¬
ление их внешнеполитических программ, исключая из¬
держки по разведывательным операциям и содержанию
американских войск за границей, составляют 5,6 млрд.
долл.6 Около 5 млрд. долл, в год расходуется американ¬
3 «No More Vietnams? The War and the Future of American Foreign
Policy». N. Y., 1968, p. 95.
4 «New York Times», January 18, 1971.
5 «New York Times», January 22, 1971.
6 «Foreign Affairs», October 1970, p. 90.
21

СкиМи разведывательными службами Л На содержание
вооруженных сил США и их баз за границей по раз¬
ным подсчетам тратится от 3 до 5 млрд. долл. Таким
образом, даже если не считать расходов на войну во
Вьетнаме, которые в конце 60-х годов находились на
уровне 30 млрд. долл, в год, и на гонку вооружений,
внешнеполитическая деятельность США ежегодно обхо¬
дится американскому налогоплательщику примерно
в 15 млрд. долл.
Можно ли в свете приведенных цифр удивляться,
что американские специалисты, касаясь параметров
американских внешнеполитических ведомств, пишут
о «гигантизме в Вашингтоне», сетуют на их «громозд¬
кость и неуправляемость»7 8. Само по себе это явление
служит развитием тех тенденций капитализма, которые
в свое время отмечал В. И. Ленин. «Эпоха перераста¬
ния монополистического капитализма в государственно-
монополистический капитализм,— писал он,— показы¬
вает необыкновенное усиление «государственной маши¬
ны», неслыханный рост ее чиновничьего и военного ап¬
парата» 9.
Руководство постепенно складывавшимся и постоян¬
но разбухавшим бюрократическим аппаратом при боль¬
шой его ведомственной расчлененности и разнообразии
функциональных задач становилось для высших руково¬
дящих деятелей США все более трудным делом. Все
большее количество текущих дел оставалось несогласо¬
ванным на ведомственном уровне и выносилось на рас¬
смотрение президента и его окружения. Информация
для правительства становилась все более ограниченной
ведомственным кругозором и окрашенной ведомствен¬
ными интересами. По отзывам американских специали¬
стов, вместо того чтобы действовать, руководить, прези¬
дент становился пленником громоздкой бюрократиче¬
ской машины. Обилие мелких повседневных дел отвле¬
кало президента и его окружение от рассмотрения круп¬
ных проблем, заставляло лишь штамповать сглажен¬
ные в результате межведомственных компромиссов ре¬
шения.
7 «New York Times», January 22, 1971.
B «Foreign Affairs», October 1970, p. 81.
9 В. И. Л e и и и. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 33.
22

Выполнение принятых решений часто застревало
в межведомственных лабиринтах. В американской ли¬
тературе приводится пример, что даже принятое прези¬
дентом Кеннеди решение вывести из Турции американ¬
ские ракеты среднего радиуса действия в течение ряда
месяцев оставалось невыполненным в результате прово¬
лочек со стороны государственного департамента и ми¬
нистерства обороны *°. И это был отнюдь не единичный
случай такого рода. Профессор Колумбийского универ¬
ситета Роджер Хилсмэн в своей последней книге о при¬
нятии решений в области внешней и военной политики
признает, что некоторые ведомства в результате союзов
с теми или иными влиятельными группировками могут
добиваться значительной автономии. «Некоторые руко¬
водители ведомств,— пишет он,— могут создать доста¬
точное влияние на Капитолийском холме, чтобы поста¬
вить себя вне пределов юрисдикции президента...»".
Это естественное явление в условиях государственно-
монополистического капитализма с присущим ему сра¬
щиванием правительственных ведомств с влиятельными
группировками монополистической буржуазии.
Бюрократическая инерция разбухших внешнеполи¬
тических ведомств Вашингтона накладывает отпечаток
на сам процесс осуществления дипломатии, и особенно
в такой ответственной области, как международные
переговоры. Об этом, кстати сказать, немало писал на¬
кануне своего назначения в Белый дом Генри Киссинд¬
жер. «Огромный бюрократический механизм, который
возникает,— отмечал он,— развивает свою собственную
инерцию и свои собственные интересы... В условиях, ког¬
да административная машина поглощена своими внут¬
ренними проблемами, дипломатия теряет свою гиб¬
кость... Решения принимаются столь болезненно, что
сама агония этого процесса накладывает рамки на воз¬
можности торга, свойственные традиционной диплома¬
тии» 10 11 12. Как подчеркивает Киссинджер, такое положе¬
ние существенно затрудняет консультации США с их
союзниками, а в еще большей мере переговоры со стра-
10 «Foreign Policy», Winter 1971/72, N 5.
11 Roger H i 1 s m a n. The Politics of Policy Making in Defence and
Foreign Affairs. N. Y., 1971, p. 9.
12 Henry A. Kissinger. American Foreign Policy, Three Essays.
N. Y., 1969, p. 17, 24.
23

нами другой социально-политической системы. Это еще
больше подталкивает руководителей нынешней админи¬
страции Вашингтона к поискам новых управленческих
средств.
Новые идеи и формы управления
Поиски новых идей и методов управления, которые
бы позволили с большей целеустремленностью осущест¬
влять внешнеполитическую деятельность, велись во все
возрастающих масштабах на протяжении последних
десятилетий. В 50-х годах они коснулись в основном
форм и процедур работы Совета национальной безопас¬
ности (СНБ), в 60-х — методов деятельности основных
государственных ведомств, а в 70-х годах стали выли¬
ваться в серьезную перестройку работы всего государ¬
ственного аппарата, начавшуюся с его высшего уровня.
Президент Эйзенхауэр и его советники пытались ре¬
шить проблему повышения эффективности управления
путем разделения внешнеполитической деятельности на
два организационно разграниченных вида — формулиро¬
вание «политики» и осуществление «операций». Счита¬
лось, что руководство будет принимать решения по
принципиальным политическим вопросам, а на более
низких уровнях эти общеполитические решения будут
переводиться в практические мероприятия. Такой под¬
ход считается продуктивным в промышленном управле¬
нии, а также в военной области. На деле в связи со слож¬
ностью и изменчивостью внешнеполитической ситуации
получилось, что принимаемые время от времени глав¬
ные политические решения оказывались непригодными
для повседневного руководства, а разработка практиче¬
ских операций увязала в различных ведомственных тол¬
кованиях принятых в верхах установок. При президен¬
тах Кеннеди и Джонсоне различие между «политикой»
и «операциями» было признано искусственным, реше¬
ния стали принимать импровизированный, спонтанный
характер, но это, как выяснилось, также способствова¬
ло возникновению путаницы и непоследовательности во
внешнеполитических делах.
При Кеннеди и особенно Джонсоне, передавшем
главную ответственность за координацию внешней поли¬
тики в руки государственного департамента, упор был
24

сделан на разработку методик и процедур, которые бы
позволяли теснее увязывать все направления деятель¬
ности различных ведомств в отношении отдельных
стран и районов мира и необходимые для их осуществ¬
ления бюджетные ресурсы. Речь шла о введении систем¬
ного управления или программирования во внешней
политике. Непосредственным стимулом к таким поис¬
кам была разработка различных методов программи¬
рования в полуправительственном центре «Рэнд корпо¬
рейшн» и успешное применение этих методов в мини¬
стерстве обороны, начавшееся в 1961 г.
Однако значительные усилия, затраченные внутри
государственного департамента, а также ЮСИА и
Агентства международного развития на внедрение раз¬
личных систем программирования, в том числе и систе¬
мы планирование — программирование — бюджетирова¬
ние, предписанной в 1965 г. президентом Джонсоном для
всех государственных учреждений США, не дали осязае¬
мых результатов. Это было связано со многими причи¬
нами и особенностями внешнеполитической деятельно¬
сти, к оценке которой мало подходят чисто количествен¬
ные, бюджетные критерии, межведомственным соперни¬
чеством в Вашингтоне и поглощенностью высшего ру¬
ководства войной во Вьетнаме.
Против введения новых систем программирования,
по оценке американских специалистов Фредерика Мо¬
шера и Джона Харра, принимавших участие в их раз¬
работке, сработали «не только обычное сопротивление
коренным изменениям в бюрократической жизни, но и
такие дополнительные и усложняющие дело факторы,
как сильная приверженность старым традициям в госу¬
дарственном департаменте, консерватизм дипломатиче¬
ского состава, центробежные давления со стороны мно¬
гих федеральных бюрократических организаций, боль¬
шое географическое разнообразие во внешних сноше¬
ниях, сложности и неуловимость проблем в значитель¬
ной части современной внешней политики и заграничных
операций, что резко контрастирует с четко обозначен¬
ной и преимущественно материальной основой деятель¬
ности Пентагона» 13.
13 Frederic С. Mosher, John Е. Н а г г. Programming Systems and
Foreign Affairs Leadership. N. Y.t 1970, p. 19.
25

Инициаторы управленческих нововведений в нынеш¬
ней республиканской администрации попытались избе¬
жать просчетов прошлых администраций. С этой целью
был предложен ряд новых процедур и механизмов в ду¬
хе новейших методов управления, в частности систем¬
ного подхода, требующего при всех условиях четко оп¬
ределить проблему, ее значение при складывающейся
обстановке, взвесить для лучшего понимания вероятных
последствий того или иного решения различные вариан¬
ты достижения поставленных целей, определить уровень
принятия решений. К наиболее существенным из этих
процедур можно отнести следующие.
Во-первых, при СНБ с помощью ряда межведомствен¬
ных комитетов и его аппарата были созданы своего рода
фильтры, призванные обеспечить такое положение, при
котором на рассмотрение президента попадали бы лишь
самые важные и срочные дела.
Во-вторых, принимаются меры к тому, чтобы посту¬
пающие к президенту предложения носили по возмож¬
ности более взвешенный и проработанный характер. Наи¬
более продуктивной считается процедура предоставле¬
ния различных вариантов решений, альтернатив с уточ¬
нением конкретных целей политики, необходимых для
их достижения средств и материальных затрат; из пред¬
ставленных вариантов может быть выбран один или
«смесь» нескольких из них.
В-третьих, были введены различные виды устано¬
вочных документов, которые бы помогали соответствую¬
щим ведомствам лучше ориентироваться в запросах и
намерениях президента и его окружения.
Эти документы имеют разнообразное назначение.
Одни из них призваны помочь министерствам и ведомст¬
вам лучше понять главные компоненты изучаемой проб¬
лемы, точнее ответить на запросы руководства по
части информации и политических альтернатив. Другие
предназначены полнее показать мотивы принимаемых
решений и направления развития политики. Третьи со¬
держат набор внешнеполитических мероприятий, наце¬
ленных на достижение какой-то одной задачи. По идее
все они должны помочь более скоординированной ра¬
боте выполняющих внешнеполитические решения ве¬
домств.
Принятие новых процедур и организационных форм
управления должно было дать президенту и его окру¬
26

жению возможность принимать более обоснованные
решения по важным или срочным вопросам, а менее
важные вопросы оставить для решения на нижестоя¬
щих уровнях. Такому подходу соответствовали те из¬
менения, которые были осуществлены президентом
Никсоном в работе Исполнительного управления прези¬
дента 14.
Для осуществления системных подходов к управле¬
нию на более низком уровне в государственном депар¬
таменте был создан в последнее время свой управлен¬
ческий центр. Это не было случайным совпадением
с переменами на уровне Белого дома. В госдепартамен¬
те, по всей видимости, пришли к выводу, что эти пере¬
мены отражают долгосрочные тенденции в системе уп¬
равления внешней политикой, носят необратимый ха¬
рактер, и решили лучше приспособиться к ним. Его
руководители должны действовать под началом государ¬
ственного секретаря и его первого заместителя в каче¬
стве единой группы управления с приданным ей общим
аппаратом. Этот центр будет следить за взаимосвязан-*
ным процессом планирования политики, подготовки ре¬
шений и оценки их результатов 15.
Согласно докладу заместителя первого заместителя
государственного секретаря по управлению Уильяма
Макомбера, «эти изменения должны централизовать
управленческий контроль над функциями планирования,
принятия решений и распределения ресурсов и привне¬
сти в госдепартамент преимущества новых концепций
управления» 16.
Предусматривается, что работа нового центра уп¬
равления в государственном департаменте будет опи¬
раться на дальнейшее развитие системного управления,
т. е. комплекса формализованных процедур разработки
внешнеполитических мероприятий по отдельным стра¬
нам и проблемам.
Системное управление принимает несколько новые
очертания. Если в 1963—1968 гг. при попытках введе¬
ния различных систем программирования упор делался
на то, чтобы замкнуть анализ на бюджетные показатели,
14 См. главу II.
15 «Department of State Bulletin», July 26, 1971, p. 106.
18 Ibidem.
27

то теперь в первую очередь систематизируется и поли¬
тический анализ, который мог бы лечь в основу разра¬
ботки соответствующих политических решений и меро¬
приятий.
В соответствии с новой системой американские по¬
сольства и миссии за рубежом ежегодно должны будут
представлять документы, оценивающие интересы и цели
США в данной стране, складывающуюся в ней обстанов¬
ку с учетом возникающих, а также потенциальных уг¬
роз для этих интересов и целей и содержащие предло¬
жения о соответствующих мероприятиях. Эти докумен¬
ты должны регулярно рассматриваться в Вашингтоне
по странам и районам и возвращаться в посольства в ка¬
честве уже утвержденных центром решений. На уровне
государственного секретаря и его заместителей отдель¬
ные документы по различным странам и проблемам
должны объединяться в единую систему, позволяющую
лучше выявить реальные проблемы внешней политики
США, установить для нее наиболее целесообразные
приоритеты и помочь распределению бюджетных ресур¬
сов в соответствии с этими приоритетами.
Предполагается, что эта система, получившая назва¬
ние системы «политического анализа и распределения
ресурсов» (PARA), в дальнейшем распространится на
деятельность других ведомств, связанных с осуществ¬
лением внешней политики. В настоящее время подобная
система уже проходит испытание в двух региональных
управлениях госдепартамента — по Латинской Америке
и по Африке.
Кризисное управление, выделившееся в самостоя¬
тельную разновидность управления,— пример воздейст¬
вия новых управленческих методов в настоящее время.
Внешнеполитическая практика США показала, что при
огромном объеме рутинной работы обычные звенья
внешнеполитического механизма не в состоянии эффек¬
тивно действовать в условиях острых, кризисных меж¬
дународных ситуаций. Информационные каналы оказы¬
ваются забитыми передачей сообщений второстепенного
значения, процедуры принятия решений недостаточно
подвижными, а осуществление принятых решений от¬
стает от развития событий. Именно поэтому и стала по¬
степенно складываться в рамках внешнеполитического
механизма несколько обособленная цепь оперативных
28

звеньев и практика особых процедур принятия и осуще¬
ствления решений, которые и предопределили появле¬
ние понятия кризисного управления. Это управление
опирается на цепь созданных в 60-х годах оперативных
центров министерства обороны, госдепартамента, Цент¬
рального разведывательного управления и Белого дома,
ведающих сбором особо важной и срочной информации
и столь же срочной передачей распоряжений на места.
По мнению специалистов, слабость этой системы кри¬
зисного управления в прошлом заключалась в том, что
она плохо срабатывала в тех случаях, когда руководст¬
ву приходилось иметь дело более чем с одним кризисом
одновременно17. Для преодоления этой слабости при
новой администрации специальные ведомственные и
межведомственные органы получили поручение система¬
тически готовить заблаговременные предложения о дей¬
ствиях США в любых назревающих международных
кризисах.
В соответствии с новыми подходами к руководству,
подготовке и принятию решений во внешнеполитических
делах существенную деформацию претерпевают другие
важные и взаимосвязанные функции управления — ин¬
формация, планирование, координация операций, оцен¬
ка результатов внешней политики и ее конкретных про¬
грамм.
Информация разведывательная и дипломатическая
раньше рассматривалась преимущественно как сведе¬
ния о событиях, происходящих на мировой арене. Отра¬
ботанной системой представления информации для Бе¬
лого дома были так называемые «национальные разве¬
дывательные оценки», подготавливаемые в разведыва¬
тельных органах государства. Теперь информация стала
преимущественно рассматриваться как информация для
управления, т. е. как сумма всех сведений — и внешних,
и внутренних, важных для принятия обоснованных ре¬
шений. В соответствии с этим известные изменения бы¬
ли внесены в практику «национальных разведыватель¬
ных оценок». Как явствует из последней книги извест¬
ного специалиста по разведке Гарри Рэнсома, некото¬
рые из этих оценок, подготовляемые уже не в разведке,
17 «Public Administration Review», November — December 1969, p. 576,
578.
29

а непосредственно в аппарате СНБ, стали включать со¬
поставление сведений о внешней обстановке с информа¬
цией о ресурсах и возможностях США 18.
Кроме того, известно, что в виде подспорья для ре¬
шения управленческих задач Генри Киссинджер со¬
здал при Белом доме новую автоматизированную ин¬
формационную систему. В нее закладываются не раз¬
розненные информационные сведения, а оценки и пред¬
ложения, вносимые по внешнеполитическим проблемам
различными министерствами и ведомствами. Имеется
в виду, что в случае необходимости эта система позво¬
лит вернуться к вариантам вносившихся рекомендаций 19.
В государственном департаменте новые автоматизи¬
рованные системы информации для управления нахо¬
дятся в стадии разработки. При этом большое внима¬
ние уделяется проблеме «обратной» информации, т. е.
информации о результатах и последствиях внешнеполи¬
тических акций США. Насколько можно судить по
имеющимся данным, на первых порах автоматизиро¬
ванная информационная система госдепартамента бу¬
дет состоять из многих подсистем, охватывающих как
различные области политической информации, так и
информацию о соответствующих бюджетных и кадро¬
вых ресурсах20; По замыслам специалистов, они в
дальнейшем будут связаны с процессом системного
управления.
Как лишний раз подтвердила осуществленная в
ноябре 1971 г. реорганизация руководящих органов
американских разведывательных служб, центральной
задачей в информационной работе считается определе¬
ние и удовлетворение информационных запросов лиц,
принимающих внешнеполитические решения. Это впол¬
не соответствует идеям централизации управления,
свойственным руководителям нынешней администрации.
Планирование политики, с которым теперь связы¬
вается не только разработка отдельных мероприятий,
но и определение целей и интересов США в различных
частях мира и вариантов их обеспечения, приобретает
18 Harry Howe Ranson. The Intelligence Establishment. Cambridge,
1970, p. 150.
19 «New York Times», January 19, 1971.
20 Ibidem.
30

возрастающее значение. При этом роль специальных
органов, планирующих политику, несколько изменяется.
Дело в том, что созданные в прошлом в различных ве¬
домствах органы по планированию политики в основ¬
ном себя не оправдали. Считалось, что специалисты
этих подразделений, освобожденные от текучки и реше¬
ния повседневных задач, смогут эффективнее выдвигать
далеко идущие внешнеполитические концепции и планы.
На практике так не получилось. Планирующие полити¬
ку подразделения и группы обычно оказывались отор¬
ванными от потребностей и запросов руководства
(а эти запросы в прошлом не получали сколько-нибудь
четкого определения) и либо выходили с надуманными и
искусственными предложениями, либо подключались к
таким текущим потребностям, как подготовка выступле¬
ний для руководящих лиц.
В настоящее время в процессе планирования полити¬
ки главную роль начинает играть аппарат, приданный
президенту и его окружению. По менее важным вопро¬
сам при системном управлении в процесс планирования
политики в большей, чем когда-либо, мере втягивают¬
ся соответствующие оперативные звенья. Они участвуют
в общем процессе определения внешнеполитических це¬
лей и средств их достижения в отношении конкретных
стран и международных проблем, который замыкается
на принимающих внешнеполитические решения органах.
Специальные органы, планирующие политику, вроде су¬
ществовавшего в прошлом Совета по планированию по¬
литики госдепартамента, когда-то претендовавшего на
ведущую роль во всем процессе планирования полити¬
ки, сейчас теряют былое значение и превращаются во
вспомогательные органы.
Оценка политики — специальная функция, которой
придается, повышенное значение. В прошлом эта функ¬
ция в основном выполнялась, да и то от случая к слу¬
чаю, сотрудниками аппарата Белого дома. В государ¬
ственном департаменте специальный корпус инспекто¬
ров занимался лишь оценкой деятельности посольств
и миссий на местах. Теперь же в рамках осуществляе¬
мой в государственном департаменте управленческой ре¬
формы создается новый орган, который будет называть¬
ся Управлением генерального инспектора и подчинять¬
ся заместителю первого заместителя государственного
31

секретаря. Это управление должно будет давать оценки
по широким направлениям дипломатической деятельно¬
сти США. Предполагается, что эти оценки включатся в
круговой процесс планирования, принятия решений и
оценки их результатов.
Хотя осуществление управленческих реформ во
внешнеполитическом механизме еще не завершено, их
инициаторы, судя по всему, надеются, что реформы поз¬
волят точнее определить основные направления амери¬
канской внешней политики и улучшить методы ее осу¬
ществления. В американской печати утверждается, на¬
пример, что в области международных переговоров бо¬
лее глубокая проработка проблем и изучение различных
вариантов решений дадут возможность отойти от прак¬
тики защиты жестких позиций, более подвижно опери¬
ровать различными наборами предложений.
Раньше в процессе таких переговоров разрабатыва¬
лась лишь одна позиция США. Чтобы несколько видо¬
изменить ее, требовалось вновь привести в движение
весь громоздкий механизм принятия и координации ре¬
шений. Позднее, в частности при переговорах об ограни¬
чении стратегических вооружений, в Вашингтоне пы¬
тались применить другой метод. Под руководством
аппарата СНБ были заранее заготовлены различ¬
ные варианты приемлемых для США решений, с тем что¬
бы американская делегация на переговорах могла более
свободно оперировать ими при более простых согласо¬
ваниях с руководством21. Высказывается также надеж¬
да, что предварительное планирование на случай кри¬
зисных ситуаций поможет гибче осуществлять вмеша¬
тельство в них, предотвратит нежелательное «увязание»
в событиях.
В инспирированных правительственными кругами
статьях дается явно завышенная оценка новым управлен¬
ческим методам. Вместе с тем бросается в глаза, что в
последнее время развертывается критика тех управлен¬
ческих нововведений, которые осуществлены или осуще¬
ствляются на уровне СНБ, государственного департамен¬
та и других ведомств. При этом даются прямо противо¬
положные оценки результатам применения новых мето¬
дов руководства. Острота этой критики свидетельствует
21 «National Journal», April 24, 1971.
32

о том, что в действительности речь идет не просто о спо¬
рах вокруг вопроса об относительной эффективности тех
или иных управленческих методов и о технических труд¬
ностях, вскрывшихся при попытках их практического
применения (такие трудности, несомненно, существуют в
виде недостатка подготовленных управленческих кадров
и неизученности методов применения во внешнеполитиче¬
ском управлении счетно-вычислительной техники), а о бо¬
лее глубокой внутриполитической борьбе.
Управленческие реформы
и внутриполитическая борьба
Как показывает опыт США, применение новых
средств и методов управления в условиях государствен¬
но-монополистического капитализма вступает в проти¬
воречие с существующей общественной системой. Разви¬
тие научно-технической революции побуждает амери¬
канские правящие круги принимать на вооружение для
совершенствования управления страной новые методы,
применяемые в частнокапиталистическом секторе в свя¬
зи с острой конкуренцией там. Однако использование их
наталкивается на серьезные препятствия, которые
внешне носят организационно-технический характер, но
по существу имеют глубокую социальную подоплеку.
Дело в том, что постепенно и в значительной мере сти¬
хийно возникавшие механизмы государственного руко¬
водства складывались таким образом, чтобы обеспечить
воздействие на государственную политику, в том числе и
внешнюю, наиболее влиятельных групп господствующего
класса — монополистической буржуазии.
Вся система американских военных ведомств, их
роль в формулировании государственной стратегии свя¬
зана с интересами крупнейших военно-промышленных
монополий, занятых поставками вооружений. Известно,
что наиболее влиятельные посты в Пентагоне традицион¬
но занимают крупнейшие промышленники. Все теснее
переплетаются с монополиями разведывательные служ¬
бы США. В связи с развитием сложных систем техни¬
ческой разведки при военно-промышленном комплексе
как бы возникает автономный разведывательно-промы¬
шленный комплекс. Это нашло свое отражение, в част¬
ности, в том, что в ноябре 1971 г, впервые во главе аме-
2 Заказ Хе 4991
33

риканских военных разведок был поставлен Альберт
Холл — один из руководителей компании «Мартин Ма¬
риетта», специализирующейся на производстве разведы¬
вательных спутников22. В министерствах торговли и фи¬
нансов существуют сложившиеся каналы влияния бан¬
ков и компаний, наиболее активно участвующих во внеш¬
ней экспансии, на внешнеэкономическую политику пра¬
вительства.
Даже государственный департамент при всем кажу¬
щемся профессионализме его кадров является плацдар¬
мом воздействия на политику различных групп правя¬
щего класса. Оно облегчается системой проталкивания
президентом своих «назначенцев» на основные руково¬
дящие посты в госдепартаменте, посольствах и миссиях
за границей, а также укомплектования части кадров
среднего звена с помощью «патронажа» конгресса. За-
силие на ведущих дипломатических постах «политиче¬
ских назначенцев» — крупных промышленников и фи¬
нансистов, обеспечивших приход к власти республикан¬
ской администрации, отмечал в одной из своих послед¬
них статей бывший представитель США в ООН Чарлз
Пост. Как писал он, «в настоящее время все наши
послы в Западной Европе за двумя исключениями, так
же как и наши послы в Канаде, Австралии, Индии и Па¬
кистане, являются политическими назначенцами» 23.
Ведомственные интересы, интересы крупных бюро¬
кратических групп переплетаются и смыкаются с инте¬
ресами монополистических группировок страны. Госу¬
дарственный механизм отражает какую-то равнодейст¬
вующую этих интересов. В целом воздействие подобных
интересов и привело к тому, что политика США в после¬
военный период приняла экспансионистский, милитарист¬
ский характер. При этом сложившемуся государственно-
монополистическому аппарату свойствен такой процесс
разработки политики, когда последняя, как правило,
становится результатом разнообразных давлений на
государственный механизм извне, сложного маневриро¬
вания входящих в него ведомств и заключения между
ними компромиссных решений.
22 «New York Times», November 5, 1971.
23 Charles Yost. Instruments of U.S. Foreign Policy. «Foreign Affairs»,
October 1971, p. 63.
34

Следует отметить, что эти особенности формирования
политики в Вашингтоне, в том числе и внешней полити¬
ки, в настоящее время все шире признаются американ¬
скими специалистами. Возникла даже особая школа «бю¬
рократической политики» во главе с такими видными
специалистами, как Ричард Нейштадт, Адам Ярмолин¬
ский, Мортон Гальперин и Грэхем Аллисон. Известный
вклад в работы этой школы сделал и Генри Киссинджер
в своих статьях, написанных накануне перехода на рабо¬
ту в Белый дом24. Весьма показательно, что большинство
представителей этой школы в то или иное время были
посвящены в сокровенные дела американской «политиче¬
ской кухни». Нейштадт, например, был советником пре¬
зидента Кеннеди, а Гальперин — руководящим работни¬
ком министерства обороны, а затем одним из сотрудников
Киссинджера в аппарате СНБ.
Позитивное значение школы «бюрократической поли¬
тики» состоит в том, что ее сторонники подвергли уничто¬
жающей критике традиционную презумпцию американ¬
ских политологов о том, будто американская внешняя по¬
литика определяется каким-то «национальным интере¬
сом». Они показали, что это понятие является ширмой, за
которой идет постоянная борьба различных интересов,
представленных в государственном аппарате и воздей¬
ствующих на него извне. Грэхем Аллисон, например, до¬
казывает, что понятие «национального интереса», выдви¬
гаемое в академической литературе, способно лишь вво¬
дить в заблуждение. «Разрыв между академической
литературой и опытом участников правительственной дея¬
тельности,— признает он,— нигде не является столь ши¬
роким, как по этому вопросу»25. Мортон Гальперин пи¬
шет в одной из последних статей, что правительственные
ведомства и организации Вашингтона истолковывают
проблемы «национальной безопасности» США в своих
собственных интересах и интересах своих «клиентов» и
стремятся к принятию такой политики, которая обходит
вопрос о выборе приоритетов, оставляя за соответствую¬
24 См. Henry A. Kissinger. Op. cit.
25 Graham T. Allison. Conceptual Models and the Cuban Missile
Crisis. «American Political Science Review», September, 1969,
p. 708.
2*
35

щими организациями сложившиеся направления деятель¬
ности и сферы влияния26.
Нужно признать, что, поскольку представители шко¬
лы «бюрократической политики» не пошли по линии
глубокого социально-политического анализа государст¬
венного аппарата США, а сконцентрировали свое вни¬
мание на урегулировании и учете внутренних межведом¬
ственных споров, они оказались на позициях оправдания
сложившегося в Вашингтоне положения вещей, поисков
путей приспособления к нему.
С научных позиций ленинской теории государства и
государственно-монополистического капитализма иссле¬
дование соперничающих интересов во внешнеполитиче¬
ском механизме помогает лучше раскрыть его сущность,
а также правильно оценить борьбу в правящих кругах
США вокруг осуществляемых управленческих реформ.
В ходе этой борьбы одни представители правящего
класса пытаются несколько подняться над интересами его
отдельных группировок, чтобы лучше представить инте¬
ресы этого класса в целом. Для этого они и пытаются
опереться на новейшие методы и средства управления.
Другие — опасаются, что осуществление нововведений в
области управления может привести к изменению сло¬
жившегося в государственном аппарате баланса сил и
это отрицательно скажется на интересах и позициях
представляемых ими групп. Повышение значения аппа¬
рата Белого дома с его собственными связями и интере¬
сами рассматривается при этом как ущемление интере¬
сов государственного департамента, других ведомств, их
кадров и «клиентов», т. е. соответствующих монополи¬
стических объединений. Наиболее ущемленными оказы¬
ваются интересы конгресса, который не может даже фор¬
мально контролировать работу аппарата Белого дома и
не имеет сходных с государственными ведомствами
управленческих средств, чтобы самому участвовать в фор¬
мулировании политики. А ведь конгресс имеет собствен¬
ную разветвленную систему связей с монополиями,
в частности через лоббистов и партийные машины.
Дополнительный свет на внутриполитическую подо¬
плеку процесса принятия решений в области внешней и
26 Morton Н. Halperin. Why Bureaucrats Play Games. «Foreign Po¬
licy», Spring 1971, p. 72—74.
36

военной политики проливает последняя книга профессо¬
ра Хилсмэна. Автор успешно полемизирует с распростра¬
ненным в США пониманием процесса принятия поли¬
тических решений как процесса преимущественно «ра¬
ционального». «Как американцы с нашей тягой ко всему
механическому и погоней за эффективностью, совмещен¬
ными с моралистическим пуританским наследием,— от¬
мечает автор,— мы хотели бы думать, что разработка
политики не только является сознательным и обдуман¬
ным делом, при котором анализируются проблемы и си¬
стематически изучаются основные альтернативы со всеми
их возможными последствиями, но и что избираемые
альтернативы направлены на достижение всеохватываю¬
щих целей и служат высоким моральным принципам...
Действительность, конечно, совершенно отличается от
этого... Очень часто политика является лишь суммой
скоплений отдельных или смутно взаимосвязанных дей¬
ствий. В других случаях она представляет собой прехо¬
дящий, даже внутренне противоречивый компромисс
между конкурирующими между собой целями или не¬
совместимую мешанину альтернативных средств для до¬
стижения одной цели. Не существует и не может быть
систематического и всестороннего изучения всех послед¬
ствий наиболее важных альтернатив»27.
Этот вывод Хилсмэн связывает с непрерывной внут¬
ренней борьбой различных интересов внутри госаппара¬
та и вне его, в условиях которой разрабатывается
политика в Вашингтоне. «Между правительственными
ведомствами, занятыми разработкой политики, возника¬
ют ожесточенные конфликты, и даже внутри каждого
ведомства сталкиваются различные фракции, причем
каждая из них ищет союзников в других ведомствах,
среди членов конгресса, в ассоциациях, представляющих
частные интересы, и в печати... Вместо единства налицо
конфликт. Вместо величественного поступательного дви¬
жения— странные зигзаги. Вместо ясности и определен¬
ности— путаница и неразбериха, вместо порядка —
беспорядок». Даже «президент может весьма редко
управлять в сфере, которая, как предполагается, являет¬
ся почти полностью сферой его полномочий,— в исполни¬
27 Roger Н i 1 s m a n. The Politics of Policy Making in Defence and Fo¬
reign Affairs, p. 4—5.
37

тельных органах правительства»28. Хилсмэн доказывает,
что высшие должностные лица, назначаемые президен¬
том, вынуждены учитывать интересы представляемых
ими учреждений п их сотрудников и включаться в меж¬
ведомственную борьбу. Одним из испытанных средств в
этой борьбе, по мнению автора, является организация
умышленной утечки секретной информации или секрет¬
ных документов. «Утечки,— отмечает он,— являются пер¬
выми и наиболее вопиющими признаками происходящих
столкновений, и эти утечки свойственны политическому
процессу» 29.
Громкие «бюрократические скандалы», разразившие¬
ся в Вашингтоне в 1971 г. в связи с опубликованием сек¬
ретных документов Пентагона о перипетиях развертыва¬
ния агрессивной войны против вьетнамского народа, а
потом тайных записей обсуждения в Белом доме двулич¬
ных махинаций во время конфликта на полуострове Ин¬
достан, убедительно показывают, какой остроты дости¬
гает в американской столице межведомственная борьба
за власть и влияние.
Выступления американской печати не оставляют
сомнения в том, что все эти нашумевшие разоблачения
не были делом отдельных, находящихся вне правитель¬
ства личностей. Наоборот, «Вашингтон пост», начавшая
публикации об интригах США в период индо-пакистан¬
ского конфликта, неоднократно намекала, что «просачи¬
вание» секретных документов было организовано весьма
влиятельными деятелями в ведущих внешнеполитических
ведомствах США с целью дискредитации Киссинджера
и его аппарата. Газета отмечала наличие серьезного недо¬
вольства в госдепартаменте узурпацией внешнеполитиче¬
ских полномочий аппаратом СНБ30. Она писала, что
многие в Вашингтоне еще в период опубликования доку¬
ментов о войне во Вьетнаме считали главным виновни¬
ком утечки секретных сведений министра обороны
Лэйрда. А протоколы заседаний в Белом доме явно
«просочились» из подчиненного Лэйрду Управления по
вопросам международной безопасности. Весьма знаме¬
28 Roger Н i 1 s m a n. Op. cit., р. 3.
29 Ibid., р. 7.
30 «Washington Post>, January 1972.
38

нательно, что источник Последних разоблачений так и не
был раскрыт официальными представителями Белого
дома, хотя эти представители неоднократно заявляли,
что он им известен.
Из опубликованных протоколов заседаний в Белом
доме виден и другой интересный факт. Киссинджер явно
сомневался, будет ли линия Белого дома во время
конфликта на полуострове Индостан последовательно
проводиться на ведомственном уровне.
В итоге поднимается сопротивление управленческим
нововведениям, делаются попытки сохранить старые ме¬
тоды межведомственных сделок и компромиссов при раз¬
работке политики, упрятав эти методы на более низких
уровнях.	(
В широком плане борьба вокруг управленческих ре¬
форм связана с вопросом о главных направлениях и
характере американской внешней политики. Ведь те или
иные методы управления отнюдь не обеспечивают какой-
то «рациональной» или «оптимальной» внеклассовой по¬
литики. Речь идет лишь о приспособлении политики к
взглядам и интересам республиканского руководства в
примерно заданных правящим классом страны рамках.
Естественно, что эти рамки кажутся слишком узкими или
слишком широкими для крайних флангов американского
правящего класса. Представители либеральной буржуа¬
зии при этом считают, что новые методы и формы руко¬
водства затрудняют такой более глубокий пересмотр
американской внешней политики, который, по их мнению,
отвечал бы складывающейся обстановке. Безусловно при
этом, что все группировки правящего класса вынуждены,
особенно в нынешней обстановке развития в США мас¬
совых демократических движений, в какой-то мере счи¬
таться и с настроениями и требованиями более широких
слоев американской общественности.
Существует еще одна особенность нынешнего поло¬
жения во внешнеполитическом аппарате США, связан¬
ная с углубляющимся в стране социально-политическим
кризисом. Она заключается в росте подозрительности и
недоверия правящих кругов страны к отдельным бюро¬
кратическим прослойкам, в частности к дипломатическо¬
му составу государственного департамента. Дело в том,
что среди многих молодых сотрудников этого ведомства,
получивших опыт работы в других странах, явно возра¬
39

стает недовольство реакционным характером американ¬
ской внешней политики. Чтобы как-то самортизировать
это недовольство, инициаторы управленческой реформы
в государственном департаменте стали говорить об «от¬
крытом» характере американской дипломатии, о намере¬
нии поощрять молодых сотрудников шире и откровеннее
высказывать о ней свое мнение. Но из этого получился
конфуз. В конце 1971 г. в американскую прессу просо¬
чились сведения о срочной директиве, направленной из
госдепартамента всем дипломатическим представителям
США за рубежом. В этой директиве предписывалось
ставить на материалы, содержащие критические выска¬
зывания дипломатического состава по адресу американ¬
ской внешней политики, один из самых строгих грифов
секретности — «для ограниченного круга лиц». Государ¬
ственный секретарь Роджерс потребовал от своих со¬
трудников в Вашингтоне предотвратить всякое просачи¬
вание в прессу суждений, которые могли бы идти вразрез
с внешнеполитической линией Киссинджера и его ап¬
парата31.
В печати эти меры связывались с опасением руковод¬
ства государственного департамента, что подобного рода
материалы в случае их распространения в Вашингтоне
могут еще больше усилить недоверие к этому ведомству
со стороны влиятельных деятелей в Белом доме и в Капи¬
толии.
31 «Washington Post», September 26, 1971.

II
ГЛАВНЫЕ ЦЕНТРЫ УПРАВЛЕНИЯ
В условиях большой сложности, раздробленности
функций и организации внешнеполитического механизма
США его работа во многом зависит от деятельности
главной нервной системы — высших центров управления.
Бурные изменения в международной обстановке, шед¬
шие вразрез с ожиданиями американских правящих кру¬
гов, еще более осложняли задачи государственного ру¬
ководства во внешнеполитической сфере. Именно поэто¬
му при относительной стабильности конституционных
норм, возлагающих всю ответственность за осуществле¬
ние внешней политики на президента, формы организа¬
ции и методы управления в создававшихся на высшем
уровне органах по руководству внешнеполитическими и
военными делами за последнее десятилетие были подвер¬
жены постоянным изменениям.
При нынешней республиканской администрации пере¬
стройке высших органов внешнеполитического управле¬
ния придано особенно большое значение. В первые же
месяцы существования этой администрации была воз¬
рождена система Совета национальной безопасности,
а несколько позднее, в 1971 г., был создан Совет по
международной экономической политике; перестройке
подверглись и другие органы, существующие при Белом
доме в рамках так называемого Исполнительного управ¬
ления президента.
При новой системе руководства президенту и его
аппарату удалось рассмотреть заново большое число
41

внешнеполитических проблем. Начали появляться общие
и систематизированные документы в виде «Внешнеполи¬
тических посланий» президента конгрессу. Однако оформ¬
ление новых подходов к назревшим международным
проблемам идет с трудом. Даже средн сотрудников ап¬
парата СНБ это обстоятельство, как известно, вызывает
определенное разочарование. Об этом свидетельствует
уход из его состава таких известных специалистов с
либеральными взглядами, как Мортон Гальперин, Чарлз
Осгуд, Чарлз Херман, и ряда других, более консерватив¬
ного направления.
Новые методы управления могут помочь нынешней
администрации несколько расширить сферу маневриро¬
вания как на внешней арене, так и внутри страны. Одна¬
ко общие рамки внешнеполитического курса США на
70-е годы будут, конечно, определяться не этими управ¬
ленческими новшествами, а общим соотношением сил на
миоовой арене и его преломлением через возможности
и интересы правящих кругов США.
Президент и Совет национальной безопасности
Формально в соответствии со второй статьей консти¬
туции Соединенных Штатов президенту предоставлена
вся полнота исполнительной власти. Он является верхов¬
ным главнокомандующим армии и флота. Ему предо¬
ставлены полномочия с согласия и одобрения сената
заключать международные договора, назначать послов
и консулов, принимать послов и представителей ино¬
странных государств. Только президент принимает офи¬
циальные послания от иностранных государств и офи¬
циально обращается к другим правительствам по вопро¬
сам, касающимся американской внешней политики. Он
определяет признание или непризнание Соединенными
Штатами иностранных правительств, может отказаться
от этого признания и прервать дипломатические отно¬
шения.
В соответствии с Законом о национальной безопасно¬
сти от 1947 г. и принятыми к нему в 1949 г. поправками,
президент является председателем Совета национальной
безопасности (СНБ), созданного при нем в качестве
главного консультативного органа по вопросам внешней
и военной политики. Членами этого Совета являются
42

вице-президент, государственный секретарь, министр
обороны и директор Управления чрезвычайной готовно¬
сти, а директор Центрального разведывательного управ¬
ления и председатель Комитета начальников штабов —
его постоянные советники. Кроме того, президент с согла¬
сия сената может назначать других руководящих долж¬
ностных лиц членами СНБ или привлекать их к работе
Совета на временной основе. Совет несет ответственность
за руководство деятельностью ЦРУ.
Государственный секретарь является главным совет¬
ником президента по вопросам внешней политики и воз¬
главляет государственный департамент — основной ор¬
ган, ведающий ее осуществлением.
Несмотря на эти довольно определенные законода¬
тельные положения, за последние десятилетия менялись
роль и участие во внешнеполитических делах самого
президента, рабочего аппарата Белого дома, Совета на¬
циональной безопасности и создаваемых при них раз¬
личных межведомственных органов.
Американские авторы обычно склонны связывать эти
изменения исключительно с личными особенностями
того или иного президента. Такой взгляд, однако, по¬
верхностный. Конечно, при американской государствен¬
ной системе, когда президент является фигурой, несущей
всю полноту ответственности за решение как военных,
так и внешнеполитических вопросов, личные склонности
и особенности характера президента могут оказывать
влияние на работу руководящих государственных орга¬
нов. Но многочисленные факты говорят о том, что глав¬
ное влияние на происходившие за кулисами Белого дома
изменения оказывала не личность президента, а те усло¬
вия, в которых развивалась американская внешняя
политика, и ее особенности.
Уже в первые послевоенные годы, ознаменовавшиеся
резким усилением внешней экспансии США и началом
ими «холодной войны» против СССР и других социали¬
стических стран, в американских правящих кругах воз¬
никло убеждение, что для более тесной увязки основных
аспектов внешней и военной, а также внутренней поли¬
тики президенту должен быть придан специальный сове¬
щательный и координационный механизм. По Закону
1947 г. о национальной безопасности, СНБ был создай
для того, чтобы «давать советы президенту относительно
43

координации вопросов внутренней, внешней и военной по-
литики, касающихся национальной безопасности, с тем
чтобы дать возможность военным ведомствам и другим
министерствам, правительственным учреждениям сотруд¬
ничать более успешно в делах, связанных с национальной
безопасностью...»1 При этом решающим при создании
СНБ оказался голос наиболее агрессивной группировки
правящего класса США, тесно связанной с верхушкой
Пентагона.
Роджер Хилсмэн в своих воспоминаниях признает,
что главным инициатором создания Совета националь¬
ной безопасности был Джеймс Форрестол — морской
министр в правительстве Рузвельта, ставший затем пер¬
вым министром обороны Соединенных Штатов. Главная
идея Форрестола заключалась в том, чтобы создать ка¬
нал, который обеспечивал бы влияние на внешнюю поли¬
тику военных ведомств или, точнее, подчинение внешней
политики военным соображениям1 2. Форрестол даже
предлагал, чтобы в качестве постоянного места работы
СНБ было здание Пентагона, но президент Трумэн не
принял этой оекомендации. В оставшихся после смерти
дневниках Форрестола довольно откровенно признается,
что первоначально СНБ планировался главным образом
как военный орган. Его собирались даже назвать «Сове¬
том по общей обороне»3.
Одновременно с СНБ Законом о национальной безо¬
пасности было создано единое министерство обороны,
его представитель вместе с представителями министерств
трех родов войск введен в СНБ. При нем было учреждено
еще и влиятельное Центральное разведывательное
управление, директор которого стал советником Совета.
Все это означало небывалое в мирное время усиление
влияния военных на государственные дела.
Об однобокой, милитаристской ориентации СНБ сви¬
детельствует также тот факт, что, как пишет в своих
мемуарах Дин Ачесон, единственному специальному под¬
комитету СНБ, созданному во времена Трумэна, было
поручено выработать рекомендации о международных
1 См. приложение.
2 Roger Н i 1 s m а п. То Move a Nation. The Politics of Foreign Policy
in the Administration of John F. Kennedy. Garden City, .1967, p. 19.
* «The Forrestoll Diaries». N. Y., 1966, p. 21.
44

аспектах развития ядерного оружия и подготовить реше¬
ние о производстве водородной бомбы4. Здесь же следу¬
ет подчеркнуть, что самым важным документом, приня¬
тым Советом национальной безопасности во времена
Трумэна, был Меморандум СНБ-68. Этот документ, под¬
готовленный в феврале и утвержденный президентом в
апреле 1950 г., за несколько месяцев до начала войны
в Корее, санкционировал массированное наращивание
Соединенными Штатами всех видов вооружений, ориен¬
тируясь на вероятность новой мировой войны.
Текст этого зловещего документа до сих пор засекре¬
чен. Однако некоторые его положения проникли на стра¬
ницы печати. На них ссылался один пз главных авторов
документа Поль Нитце, занимавший в начале 50-х го¬
дов пост руководителя Совета планирования политики в
государственном департаменте. Так, стало, в частности,
известно, что в Меморандуме СНБ-68 предусматривалось
«...немедленное и крупномасштабное наращивание воен¬
ной и общей мощи нашей страны, а также наших
союзников с целью выправления баланса сил и в на¬
дежде, что с помощью этих средств, помимо всеобщей
войны, нам удастся навязать изменения в характере
советской системы»5. Это была циничная и обреченная
на неудачу попытка правящих кругов США силой на¬
вязать свою волю советскому народу.
Только после резкой критики, которой подвергся кан¬
дидат демократической партии в избирательной кампа¬
нии 1948 г. за засплие военных в формировании внешней
политики, конгрессом были приняты поправки, предусма¬
тривающие удаление министров родов войск из состава
Совета национальной безопасности6.
Таким образом, создание СНБ было связаио в пер¬
вую очередь не с какими-то личными особенностями
президента Трумэна, а с тем пересмотром внешнеполити¬
ческого курса США, который начался после окончания
второй мировой войны в связи со ставкой правящих кру¬
гов США на использование возросшей военной и эконо¬
4 Dean Acheson. Present at the Creation. My Years in the State
Department. N. Y., 1969, p. 314—315.
5 Цит. no: Edgar M. Bottom. The Balance of Terror. Boston, 1971,
p. 15.
6 <The Forrestoll Diaries», p. 167.
45

мической мощи этой страны для установления американ¬
ского «руководства миром». Этот курс означал отход
США от межсоюзнического сотрудничества военного
времени, нарастание воинственности и агрессивности
прежде всего в отношении Советского Союза, а также
других государств, приступивших к строительству со¬
циалистического общества. Не случайно первыми вопро¬
сами, которые обсуждались в СНБ, стали вопросы о
военной помощи Греции и Турции, связанные с развер¬
тыванием военных приготовлений у границ социалистиче¬
ских стран и с поставками вооружения правительству
Италии в целях возможной там внутренней борьбы с
коммунистами7.
Вместе с тем нельзя не заметить, что в идею создания
СНБ были тогда заложены и некоторые затаенные сооб¬
ражения реакционных кругов США. Эти круги пытались
путем создания нового органа при Белом доме ограни¬
чить такую свободу действий президента, которой, напри¬
мер, располагал Рузвельт. Ведь Рузвельт в силу особен¬
ностей расстановки внутриполитических сил в США в
30-х и начале 40-х годов имел возможность получать ин¬
формацию и предложения из самых различных источни¬
ков и принимать политические решения по своему
усмотрению. Это позитивно отразилось на политике
сотрудничества с Советским Союзом.
Идея создания СНБ перекликалась с принятым в то
же время конгрессом законом, который ограничивал
срок пребывания на посту президента Соединенных Шта¬
тов 8 годами. Все это отражало стремление реакционных
кругов помешать тому, чтобы на главном политическом
посту государства мог оказаться человек самостоятель¬
ных взглядов с широкой способностью выбирать ту или
иную политику. Как указывает Хилсмэн в своих воспо¬
минаниях, решение о создании СНБ «было направлено
на то, чтобы связать будущих президентов в такой сте¬
пени, в какой Рузвельт никогда не позволил бы себя
связать, и Совет национальной безопасности явился в
такой же степени реакцией на особенности личности
Рузвельта и его образ действий, как поправка, ограничи¬
вающая президентов двумя сроками пребывания на
посту»8. В этой связи создание Совета национальной
7 «The Forrestoll Diaries», р. t70.
8 Roger H i 1 s m a n. To Move a Nation..., p. 19.
46

безопасности в Соединенных Штатах назвали «местью
Форрестола».
В последующие годы, при администрации Трумэна и
особенно Эйзенхауэра, Совет национальной безопасности
и приданные ему в то время механизмы стали увеличи¬
ваться по своему составу, обрастать рабочим аппаратом,
а их работа — принимать все более формализованный,
негибкий характер. И это было связано главным образом
с тем, что внешнеполитический курс США, проводивший¬
ся при преобладании военных соображений, был ориен¬
тирован на широкую гонку вооружений и проведение
«холодной войны». Задачу руководящих органов правя¬
щие круги США видели преимущественно в конкретиза¬
ции заданных установок в том или ином районе мира, в
поисках, где еще можно сколотить агрессивные военные
блоки или создать американские военные базы.
Ошарашивающие для правящих кругов США измене¬
ния в соотношении мировых сил, которые выявились к
концу 50-х годов, вызывали с их стороны попытки устра¬
нить неподвижность и инертность органов управления
внешней политикой. При президенте Кеннеди многочис¬
ленные органы, созданные при СНБ, были распущены,
а заседания самого Совета стали проводиться реже и не¬
регулярно. Важнейшие решения стали приниматься в уз¬
ком кругу наиболее доверенных и обладавших, казалось,
некоторыми новыми взглядами лиц. Но и это не спасло
положения. Примером могут служить те катастрофиче¬
ские для внешнеполитических позиций США решения, ко¬
торые были приняты президентом Кеннеди о вторжении
американских наемников на Кубу и президентом Джон¬
соном об интервенции в Доминиканской Республике и
развертывании широкой агрессии против вьетнамского
народа. Правительство США, как известно, до сих пор
не может справиться с пагубными для престижа США
последствиями этих решений.
Более того, поглощенность высших должностных лиц
текущим руководством, все более замыкавшимся на осу¬
ществлении агрессивных действий во Вьетнаме, и попыт¬
ки выбраться из возраставших там неудач привели к на¬
коплению серьезных проблем и трудностей во внешней
политике США, которые к концу 60-х годов приняли
угрожающий характер.
47

Все это заставило правящие круги США в президент¬
ской избирательной кампании 1968 г. снова остро поста¬
вить вопрос о необходимости укрепления руководства
внешней политикой, а затем последовали соответствую¬
щие реорганизационные мероприятия новой администра¬
ции.
Эволюция руководящих внешнеполитических органов
в 1947—1968 гг.
Если рассматривать изменения, происходившие в
структуре и деятельности государственных органов США,
определяющих основные направления их внешней поли¬
тики, не только с общеполитической точки зрения, но и
через призму проблем управления, то нетрудно убедиться
в одном важном обстоятельстве. Под влиянием событий
на мировой арене, да и в самих США, значение Совета
национальной безопасности, приданных ему органов и
рабочего аппарата формально то возрастало, то несколь¬
ко уменьшалось.
Однако общее усложнение внешнеполитической дея¬
тельности и разрастание осуществляющего ее аппарата
требовало постоянного уточнения и расширения управ¬
ленческих функций на высшем правительственном уров¬
не. В этом легко убедиться при сопоставлении того
опыта, который был накоплен в работе СНБ и связанных
с ним органов при администрациях Трумэна, Эйзенхауэ¬
ра, Кеннеди и Джонсона9.
При Трумэне Совет национальной безопасности носил
преимущественно совещательный характер. С его учас¬
тием на первых порах была разработана серия докумен¬
тов, которые представляли собой первую попытку сфор¬
мулировать цели американской внешней и военной по¬
литики. Однако Трумэн до конца своего президентства
9 Следует иметь в виду, что внешнеполитические вопросы в США так¬
же иногда поднимаются на заседании правительственного кабине¬
та, состоящего из глав основных министерств и ведомств. Во вре¬
мена Эйзенхауэра это делалось регулярно, во времена Кеннеди и
Джонсона — от случая к случаю. Однако, поскольку при американ¬
ской государственной системе кабинет не имеет официального ста¬
туса, такие заседания всегда носили преимущественно информаци¬
онный характер.
48

проявлял определенную сдержанность к этому органу,
очевидно опасаясь, что он приобретет слишком большое
влияние. В своих мемуарах он подчеркивал: «Я исполь¬
зовал Совет в качестве места для разработки рекоменда¬
ций. Политика должна спускаться президентом, все окон¬
чательные решения приниматься им» 10 11.
Дуайт Эйзенхауэр в избирательной кампании 1952 г.
пытался сыграть па критике своего предшественника
за отсутствие у него скоординированной «национальной
стратегии для холодной войны». В своей предвыборной
речи в Сан-Фрапциско 8 октября 1952 г. он говорил, что
под этим подразумевается «выбор широких националь¬
ных целей и определение среди этих целей главных
объектов... Мы должны привести десятки министерств
и ведомств к концентрированным действиям в рамках
всеобщей схемы стратегии»11. В осуществление своих
предвыборных лозунгов Эйзенхауэр ввел строгую регу¬
лярность в работе СНБ и обрастал его большим количе¬
ством межведомственных советов и комитетов, заседав¬
ших на разных правительственных уровнях.
Во времена Эйзенхауэра в структуре СНБ существо¬
вало два главных органа: Совет планирования и Совет
по координации операций. Вся деятельность системы
строго подразделялась на «политику» и «операции». Ре¬
комендации по вопросам «политики» должны были посте¬
пенно подниматься через ведомства и межведомственные
комитеты до Совета планирования, который согласовы¬
вал их и представлял на рассмотрение СНБ. Затем эти
решения утверждались президентом. Совет же по коор¬
динации операций должен был переводить уже приня¬
тые решения по вопросам политики на язык конкретных
внешнеполитических мероприятий.
Существовавшая при Эйзенхауэре структура органов
СНБ на исходе срока пребывания его на посту президен¬
та подверглась острой критике в правительственных кру¬
гах и в конгрессе США. Отмечалось, что заседания Сове¬
та национальной безопасности, на которые собиралось
иногда до 60 человек12 (руководителей ведомств и их со¬
10 Harry Truman. Memoirs, vol. 2. Years of Trial and Hope N Y
1956, p. 59.	’ "
11 «New York Times», October 9, 1952.
12 Emmet John Hughes. The Ordeal of Power. N. Y., 1963, p. 127.
49

ветников), не могли служить подходящим форумом для
оперативного решения крупных международных вопро¬
сов. Высказывалось также мнение, что практика межве¬
домственных согласований при разработке внешнеполи¬
тических решений сама с неизбежностью приводила к их
выхолащиванию.
Руководители внешнеполитических ведомств вообще
стремились выносить на обсуждение координационных
органов лишь второстепенные вопросы, а главные, прин¬
ципиально важные вопросы докладывать непосредствен¬
но президенту. Известно, что многие крупные решения
администрации Эйзенхауэра, такие, например, как ре¬
шение о приглашении в США Председателя Совета Ми¬
нистров СССР в 1958 г., никогда не обсуждались в систе¬
ме СНБ.
Отмечалось также, что различные точки зрения ми¬
нистерств и ведомств, формально фиксировавшиеся в про¬
ектах документов, носили, как правило, мелкий техниче¬
ский характер, но не отражали действительных политиче¬
ских альтернатив. Слабейшим звеном в системе СНБ
специалисты единодушно признали Совет по координа¬
ции операций. Лишенный вообще права принимать реше¬
ния этот Совет потонул в процедуре межведомственных
согласований (всего в системе СНБ при Эйзенхауэре
действовало до 160 межведомственных комитетов) и во¬
обще потерял способность осуществлять свои функции.
За этим органом закрепился ярлык «бумажной мельни¬
цы». Даже президент Эйзенхауэр в своих мемуарах вы¬
нужден был признать, что работа этого органа «могла
быть сделана лучше высококомпетентным и доверенным
чиновником с небольшим собственным штатом, а не ко¬
митетом, члены которого выполняли свои задачи по сов¬
местительству» 13.
Президент Кеннеди распустил большинство создан¬
ных при Совете национальной безопасности межведомст¬
венных органов, включая Совет планирования и Совет по
координации операций, и отменил подразделение внеш¬
неполитической деятельности на разработку «политики»
и «операций». Он попытался сосредоточить свое внима¬
ние и работу своего окружения на действиях во внешне¬
13 Dwight D. Eisenhower. The White House Years, vol. II. N. Y„
1965, p. 634.
50

политической области и стал использовать заседания
СНБ от случая к случаю, да и то главным образом для
информации о принятых решениях. В период Карибскогс
кризиса для обсуждения принимаемых решений исполь¬
зовался Исполнительный комитет СНБ, т. е. заседания
Совета в несколько ограниченном составе, но при участии
ближайших советников президента.
Позднее, однако, как при Кеннеди, так и при Джон¬
соне, стало возникать все большее количество целевых и
межведомственных групп, которым поручалось обсужде¬
ние наиболее острых международных проблем и подго¬
товка по ним соответствующих предложений. Так возник¬
ли группы по Берлинскому вопросу, по Лаосу, по Вьетна¬
му, а также созданный в более широких целях Комитет
по антиповстанческой деятельности.
Создание этих органов было непосредственно связано
со стремлением Вашингтона шире развернуть борьбу
империализма против национально-освободительного
движения в странах Азии, Африки и Латинской Амери¬
ки. Еще в 1961 г. была создана также межведомственная
группа планирования. Она состояла из высших чиновни¬
ков государственного департамента, министерства оборо¬
ны, ЦРУ и аппарата Белого дома. Однако она в значи¬
тельной мере оказалась изолированной от высших внеш¬
неполитических органов.
Президент Джонсон использовал Совет национальной
безопасности и относился к нему так же, как его пред¬
шественник. Совет собирался довольно часто, но на по¬
вестку дня его заседаний редко выносились важные проб¬
лемы. Сам Джонсон в основном следовал сложившейся
при Кеннеди традиции проводить обсуждение важнейших
вопросов с принятием по ним решений вне рамок СНБ.
Приобрели известность «завтраки» Джонсона по втор¬
никам, на которые приглашались государственный секре¬
тарь Дин Раск, министр обороны Роберт Макнамара и
специальный помощник президента по вопросам нацио¬
нальной безопасности Макджордж Банди, а потом Уолт
Ростоу. Позднее в них стали принимать участие директор
ЦРУ, пресс-секретарь президента и председатель Коми¬
тета начальников штабов. Естественно, что на таких
встречах не велось протоколов, письменные документы
предварительно не готовились, а исполнение принятых
решений возлагалось на глав соответствующих ведомств
51

или других высших чиновников, действовавших по устным
указаниям.
Такая система принятия решений вызвала критику на
том основании, что многие важные вопросы оставались
вне сферы внимания президента, а принимавшиеся реше¬
ния нередко оказывались недостаточно известными для
тех, кто должен был обеспечивать их выполнение14 15.
В марте 1966 г. для рассмотрения внешнеполитических
вопросов Джонсон создал систему межведомственных
групп, носивших главным образом региональный харак¬
тер, а во главе всей системы поставил так называемую
Высшую межведомственную группу ,5, которая стала пре¬
емницей созданного при Кеннеди Комитета по аитипов-
станческой деятельности. Межведомственные группы
должны были готовить, рассматривать и решать кон¬
кретные вопросы, относящиеся к сфере их деятельности,
а более широкие вопросы передавать на рассмотрение и
решение Высшей межведомственной группы. Во главе
всей этой системы был поставлен государственный секре¬
тарь, который в случае необходимости мог докладывать
важнейшие вопросы непосредственно президенту.
Но оказывалось, что эта система также не срабаты¬
вает. Ее критики указывали на то, что государственный
департамент не располагает достаточным весом для того,
чтобы проводить в жизнь решения по важным внешне¬
политическим вопросам 16.
Аппарат Совета национальна безопасности. Особую
п все возрастающую роль при послевоенных администра¬
циях играл аппарат СНБ, во главе которого со времен
президента Эйзенхауэра фактически был поставлен спе¬
циальный помощник по вопросам национальной безопас¬
ности. При Эйзенхауэре этот аппарат обслуживал как
запросы самого президента, так и работу Совета нацио¬
нальной безопасности.
С приходом к власти администрации Кеннеди деятель¬
ность этого аппарата была решительно ориентирована на
запросы и потребности самого президента. Появились
специальные исследования о функциях внешнеполитиче¬
14 Keith С. Clark and Laurence J. Legere. The President and the
Management of National Security. N. Y., 1969, p 82—86.
15 О действии этой системы см. главу III.
18 Keith С. Clark and Laurence J. Legere. Op. cit., p. 94—95.
52

ского аппарата при президенте, среди которых выделя¬
лись такие, как обеспечение его необходимой информа¬
цией, подготовка новых идей, помощь в программирова¬
нии и распределении ресурсов, координация планирова¬
ния, контроль за выполнением внешнеполитических ре¬
шений 17.
Однако ни при Кеннеди, ни при Джонсоне эти функ¬
ции в аппарате СНБ не получили специального закреп¬
ления. На видное место выходила функция то определе¬
ния проблем, требующих внимания президента, то коор¬
динации внешнеполитических мероприятий, которую одно
время аппарат Совета национальной безопасности вы¬
полнял за ликвидированный Совет по координации опе¬
раций, но почти всегда доминировала функция подготов¬
ки предложений по очередным «горящим» вопросам,
требующим неотложного решения.
С передачей в 1966 г. координационных функций Выс¬
шей межведомственной группе роль аппарата снизилась.
В то же время роль специального помощника президента
по вопросам национальной безопасности, которым стал
Уолт Ростоу, оставалась весьма значительной. Он яв¬
лялся представителем Белого дома во многих междепар¬
таментских группах, Высшей межведомственной группе
и многих координационных комитетах по Вьетнаму, а
также в специальном комитете, наблюдавшем с 1954 г.
за тайными разведывательными операциями18. Постоян¬
ные изменения в механизме управления американской
внешней политикой на самом высоком уровне, естествен¬
но, отражались и на формах самих внешнеполитических
решений.
Особенности процесса принятия решений. В первое
послевоенное десятилетие процесс обсуждения решений
в СНБ и их оформления президентом США приобретал
все более формализованный характер. Это особенно
ярко проявилось при администрации Эйзенхауэра. Глав¬
ным типом документов, рассматривавшихся в СНБ в то
время, были «Основополагающие документы о политике
в области национальной безопасности»; они подлежали
ежегодному пересмотру и утверждению. В дополнение к
17 Joseph I. Coffey and Vincent P. Rock. The Presidential Staff.
Washington, 1961.
*• См. главу V.
63

ним регулярно принимались «Документы о направлении
политики» в отношении отдельных стран, географических
районов или же международных проблем. Подготовка
документов была расчленена на отдельные фазы, а в
структуре самих документов были строго обязательные
разделы.
Выступая в мае 1960 г. в Подкомиссии по механизму
национальной политики сенатской Комиссии по прави¬
тельственным операциям, Роберт Катлер, занимавший в
1953—1955 и 1957—1958 гг. пост специального помощни¬
ка Эйзенхауэра по вопросам национальной безопасности,
следующим образом излагал этапы и составные части
документов, принимавшихся в то время Советом нацио¬
нальной безопасности *9.
За несколько недель, а иногда и месяцев вопрос о по¬
литике США в отношении той или иной страны или про¬
блемы выносился на повестку дня Совета планирования
СНБ, который собирался по нескольку раз для его рас¬
смотрения.
Отработанный в Совете планирования проект реше¬
ний, распространялся между членами СНБ по крайней
мере за 10 дней до его обсуждения там. За это время от¬
дельно готовилась позиция Комитета начальников шта¬
бов. (И это несмотря на то, что представитель этого ор¬
гана принимал участие во всех этапах работы Совета
планирования.)
Заседание Совета национальной безопасности начина¬
лось с краткого изложения директором ЦРУ последних
разведывательных данных по обсуждаемому вопросу.
Повестка дня заседания обычно состояла из 3—4' вопро¬
сов. По каждому вопросу помощник президента по во¬
просам национальной безопасности выступал с краткой
мотивировкой его обсуждения и излагал существо пред¬
ставляемых рекомендаций. Затем выступали руководи¬
тели заинтересованных ведомств.
Решения принимались президентом либо непосред¬
ственно в ходе заседания, либо несколько дней спустя.
Исполнительный секретарь вместе с помощником прези¬
дента по вопросам национальной безопасности составлял
19 «The National Security Council. Jackson Subcommittee Papers on
Policy-Making at the Presidential Level». N. Y., 1966, p. 112—118.
54

итоговый документ, который просматривался членами
Совета и утверждался президентом.
Исполнительный секретарь со специальным сопрово¬
дительным письмом передавал принятый документ в со¬
ответствующие ведомства. Обычно в этом же письме со-
держалось поручение существовавшему тогда Совету по
координации операций помочь заинтересованным ведом¬
ствам в координации их планов и распределении обязан¬
ностей, вытекающих из принятого СНБ документа. Теоре¬
тически результатом усилий отдельных ведомств и Сове¬
та по координации операций должен был явиться специ¬
альный «план операций».
Следует отметить, что в конце пребывания у власти
президента Эйзенхауэра документы, принимавшиеся в
СНБ, стали подвергаться острой критике за то, что они,
как правило, носили слишком расплывчатый характер и
плохо могли служить в качестве руководства для конк¬
ретных действий. Это, разумеется, было связано не столь¬
ко с техникой подготовки документов, сколько с направ¬
ленностью самой внешней политики Соединенных Шта¬
тов.
При ознакомлении с некоторыми документами СНБ
(в частности, теми, которые были включены в докумен¬
ты Пентагона, опубликованные летом 1971 г.) бросается
в глаза их органическая слабость. Она заключается
прежде всего в слепой антикоммунистической направлен¬
ности, в «стремлении видеть заговоры» и подрывную дея¬
тельность там, где в действительности существуют слож¬
ные социальные, национальные и политические проб¬
лемы.
Показателен в этом отношении документ, принятый в
1952 г. Советом национальной безопасности,— заявление
о политике, озаглавленное «Цели Соединенных Штатов
и курсы действий в отношении Юго-Восточной Азии».
Для исходного анализа в нем берется следующее плоское
и недоказуемое положение: «Коммунистическое господ¬
ство, какими бы путями оно ни осуществлялось во всей
Юго-Восточной Азии, с краткосрочной точки зрения по¬
ставит под серьезную угрозу, а с точки зрения длитель¬
ного прицела подвергнет критической опасности интере¬
сы безопасности США» 20. Авторы документа даже не пы¬
таются задаться вопросом, какое отношение социальное
30 «The Pentagon Papers». N. Y., 1971, p. 27.
55

переустройство в странах Юго-Восточной Азии, даже
если бы оно и произошло, имело бы к так называемым
«интересам безопасности США».
Слишком формальные и негибкие методы составления
документов СНБ лишь усугубляли слабость их полити¬
ческой основы.
После ликвидации в 1960 г. Совета планирования и
связанных с ним межведомственных комитетов при пре¬
зидентах Кеннеди и Джонсоне документы по важным
проблемам внешней политики на высшем уровне состав¬
лялись от случая к случаю н, как правило, сводились к
трем типам: «меморандумам о действиях в области на¬
циональной безопасности», «функциональным докумен¬
там» и «документам о политике» в отношении тех или
иных стран или районов мира.
«Меморандумы о действиях в области национальной
безопасности» первоначально имели характер директив
для действий по вопросам, к которым президент прояв¬
лял особый интерес. Они выпускались от имени специаль¬
ного помощника президента по вопросам национальной
безопасности или самого президента и адресовались ру¬
ководителям соответствующих ведомств. Краткие по со¬
держанию, они мало касались общих внешнеполитических
положений, но их авторы стремились по возможности чет¬
ко изложить какую-то программу действий.
«Функциональные документы», такие, как, например,
документы о борьбе с национально-освободительным п
революционным движением, были другим средством ру¬
ководства внешней политикой США.
Специальная группа по противоповстанческой дея¬
тельности, наблюдала за развитием основных направле¬
нии политики и оперативных доктрин по этой проблеме,
выносила рекомендации в отношении применения их к
отдельным странам, контролировала подготовку соответ¬
ствующих планов. Президент Кеннеди принимал актив¬
ное участие в этом деле, и влияние группы было значи¬
тельным.
Третьим типом руководящих документов были доку¬
менты, предназначенные для разработки политики для
отдельных стран. Они развились в стандартную серию
«документов о национальной политике». Согласно реше¬
нию президента, закрепленному в Меморандуме о дейст¬
виях в области национальной безопасности, от 11 февра-
56

ля 1964 г., ответственность за подготовку этих докумен¬
тов была’возложена на государственный департамент.
Там они готовились в Совете по планированию политики
с помощью межведомственных рабочих групп, которые
включали представителей Белого дома. В ходе подготов¬
ки этих документов предусматривались консультации с
послом, согласования в межведомственном комитете на
уровне’заместителей министров и конечное утверждение
государственным секретарем. Спорные вопросы могли
рассматриваться самим президентом.
Среди американских исследователей преобладает мне¬
ние, что «документы о национальной политике», так же
как и предшествовавшие им «документы о направлении
политики», были малополезными. Попытки поднять в них
крупные вопросы для решения президента не были успеш¬
ными. Со стороны отдельных ведомств наблюдалась тен¬
денция игнорировать их. Время от времени на уровень
президента выходили, конечно, документы, подготовлен¬
ные в межведомственных комитетах, по наиболее важ¬
ным проблемам.
Кстати сказать, эти документы, особенно подготовлен¬
ные на случай так называемых «непредвиденных обстоя¬
тельств»— международных кризисов, к которым вели
действия самих США, подчас носили авантюристический,
опасный характер. В большой дозе они приправлялись
планами тайных подрывных операций. Лишь о немногих
документах этой категории стало известно общественно¬
сти. Одним из них является план развертывания широкой
американской агрессии против Вьетнама, одобренный на
межведомственном уровне в начале 1964 г., т. е. еще до
переизбрания Джонсона, когда о такой широкой агрес¬
сии США официально еще не было и речи. Об этом плане
рассказали в своей книге «Лицом к пропасти», вышедшей
в 1967 г., информированные вашингтонские журналисты
Эдвард Уэйнталь и Чарлз Бартлет.
Представленный Джонсону план предусматривал три
этапа развертывания американской агрессии против Вьет¬
нама. На первом этапе, запланированном с участием спе¬
циалистов из ЦРУ, предусматривалось вторжение аме¬
риканских самолетов, лишенных опознавательных зна¬
ков и без американских экипажей, в Северный Вьетнам.
Такие самолеты должны были пикировать на вьет¬
намские цели, создавая шумовые эффекты, по воздержп-
57

Баясь от бомбардировок. Этот этап являлся, таким
образом, этапом угроз и провокаций. На втором этапе
предусматривалась посылка контингентов американских
войск в Южный Вьетнам, а также американского флота
в Тонкинский залив и создание интенсивных электронных
помех для нарушения радиосвязи патриотических сил
Вьетнама. Как указывается в книге, авторы плана, одна¬
ко, мало надеялись, что действия, предусмотренные на
первом и втором этапах, приведут к искомым для США
результатам. Поэтому главные надежды связывались с
осуществлением третьего этапа операций. На этом этапе
предусматривалось вторжение в Северный Вьетнам воз¬
душных и морских десантов, установление морской бло¬
кады страны и развертывание воздушных бомбардировок
ее территории. Только опасения в отношении расширения
масштабов войны за пределы района Юго-Восточной
Азии помешали осуществлению этого опасного плана в
полной мере21. Однако, как видно из опубликованных в
1971 г. документов Пентагона, многие компоненты этого
плана были переведены в правительственные решения и
стали осуществляться на практике.
Практика, при которой на высоком уровне принима¬
лись главным образом оперативные решения, подчас в
устной форме, привела американских специалистов к
тому выводу, что в этом случае внешнеполитический ап¬
парат не получал достаточных указаний для своей дея¬
тельности и часто в этом аппарате возникали простои и
пробуксовки22.	*
Нововведения республиканской администрации
Нынешняя республиканская администрация за время
своего пребывания у власти осуществила важную круп¬
ную перестройку высшего эшелона внешнеполитических
органов США (рис. 1). При этом стремились использо¬
вать опыт, накопленный при предыдущих администрациях.
«Возрождение» системы СНБ. Первым крупным меро¬
приятием новой администрации в области перестройки
государственного аппарата США, было, говоря языком
21 Edward W е i n t а 1, Charles Bartlett. Facing the Brink. An Inti¬
mate Story of Crisis Diplomacy. N. Y., 1967, p. 74—76,
22 Keith С. С 1 a r k and Laurence J. Legere. Op. cit., p. 242—245.
58

официальных документов Вашингтона, «возрождение си¬
стемы Совета национальной безопасности», т. е. струк¬
туры органов, группирующихся вокруг СНБ. Это меро¬
приятие было оформлено путем издания президентом
Никсоном 6 февраля 1969 г. «руководящего циркуляра
по внешнеполитическим вопросам», касающегося «реор¬
ганизации системы Совета национальной безопасности,
руководства, координации и наблюдения за межведом¬
ственной деятельностью за границей»23.
Циркуляром Никсона подтвержден статус Совета на¬
циональной безопасности как совещательного органа при
президенте для рассмотрения внешнеполитических и во¬
енных проблем, «требующих принятия решений со сто¬
роны президента». Кроме того, в соответствии с этим до¬
кументом при Совете национальной безопасности созда¬
вались и некоторые новые вспомогательные органы, не¬
сколько напоминающие те, которые действовали при
администрации Эйзенхауэра и были ликвидированы пре¬
зидентом Кеннеди, а также преобразовались некоторые
другие органы, созданные администрацией Джонсона.
Речь идет о Высшей группе анализа, некоторых других
органах СНБ, Комитете заместителей министров, а также
межведомственных и специальных группах. Все это дало
повод некоторым американским корреспондентам писать
о том, что президент Никсон возвращается к системе
управления, существовавшей во времена Эйзенхауэра.
При внимательном рассмотрении созданной Никсоном
структуры Совета национальной безопасности становит¬
ся, однако, очевидно, что элементы аналогии носят здесь
частичный, поверхностный характер, а по существу эта
структура имеет свои специфические черты.
Как уже отмечалось, характерным для деятельности
системы СНБ при президенте Эйзенхауэре было строгое
ее деление на «политику» и «операции». Новая админист¬
рация последовала примеру президента Кеннеди в отно¬
шении отказа от такого деления. Это значит, что руково¬
дящие внешнеполитические органы намерены рассматри¬
вать решения как общего, так и конкретного характера
в зависимости от их важности и срочности. Не менее
важно и то, что главный упор при подготовке материа¬
лов для СНБ сделан не на разработку согласованных ве¬
23 «The Department of State News Letter», February 1969.
59

домствами планов, а на представление различных внеш¬
неполитических альтернатив. Именно поэтому вместо
Совета планирования при СНБ теперь появилась Высшая
группа анализа.
Произошли изменения и в вопросе об уровне приня¬
тия решений. При Эйзенхауэре чуть ли не все решения о
«политике» должны были подыматься до Совета нацио¬
нальной безопасности. Новое правительство сохранило
межведомственные, региональные, а также функциональ¬
ные группы, которым еще при президенте Джонсоне было
предоставлено право принимать решения по второстепен¬
ным вопросам межведомственного значения, а также
представлять отдельные важные вопросы для решения
непосредственно в Комитет заместителей министров, с
тем чтобы на обсуждение СНБ попадали только самые
важные и срочные проблемы. В этом, пожалуй, и состоит
главное нововведение администрации Никсона в области
решения внешнеполитических вопросов.
Совет национальной безопасности стал при адми¬
нистрации Никсона собираться в полном составе, была
восстановлена строгая систематичность заседаний сове¬
та— 1—2 раза в неделю, а также правило заблаговре¬
менной рассылки повестки дня заседаний и их обязатель¬
ного протоколирования, что нарушалось при предыдущих
администрациях. Одно уже это обстоятельство говорит
о том, что деятельность СНБ пытаются ориентировать на
разработку долговременных политических установок.
Высшая группа анализа заняла место основного ор¬
гана при СНБ, ведающего разработкой, оценкой, подго¬
товкой предложений по внешней политике. Председате¬
лем группы является помощник президента по вопросам
национальной безопасности, а членами — представители
государственного секретаря, министра обороны, директо¬
ра ЦРУ, председателя Комитета начальников штабов, а
также других ведомств, которые будут приглашаться на
ее заседания по усмотрению председателя. В соответст¬
вии с изданным Никсоном циркуляром группе поручает¬
ся изучать документы, поступающие из межведомствен¬
ных групп, специальных групп СНБ или ведомств до их
представления в СНБ. Наиболее важные из этих пред¬
ложений группа вносит в СНБ, а менее важные, не тре¬
бующие утверждения президентом,— в Комитет замести¬
телей министров.
60

Р и с. 1 Схема руководящих внешнеполитических органов при Белом доме

Как неоднократно подчеркивалось в заявлениях пре¬
зидента и изданных им документах, главная задача
Группы анализа заключается именно в разработке аль¬
тернативных политических курсов. «Группа анализа,—
говорится в циркуляре Никсона,— рассматривает доку¬
менты с целью установления того, что представленные на
рассмотрение вопросы заслуживают внимания СНБ, что
все реалистические альтернативы изложены, что факты,
включая соображения стоимости и мнения всех мини¬
стерств и агентств, представлены объективно и должным
образом» 24.
При создании Высшей группы анализа, следователь¬
но, преследовалась цель перенести центр тяжести долго¬
срочного внешнеполитического планирования — как опре¬
деление главных целей, так и выбор альтернативных пу¬
тей их достижения — на уровень президента и его бли¬
жайших советников. При этом имелось в виду, что эта
группа должна быть в курсе запросов и интересов пре¬
зидента и его непосредственного окружения.
Комитет заместителей министров стал в какой-то мере
преемником Высшей межведомственной группы, ликви¬
дированной Никсоном. Председателем Комитета являет¬
ся первый заместитель государственного секретаря, а в
его отсутствие — заместитель по политическим вопросам.
В Комитет входят: заместитель министра обороны, по¬
мощник президента по вопросам национальной безопас¬
ности, директор ЦРУ, председатель Комитета начальни¬
ков штабов и, в зависимости от рассматриваемой проб¬
лемы, руководители других ведомств, по усмотрению
председателя. Обязанность Комитета — наблюдение за
проведением в жизнь решений Совета национальной без¬
опасности и принятие собственных решений по менее
важным вопросам.
Как вытекает из циркуляра Никсона, деятельности
нового Комитета администрация стремилась придать зна¬
чительно более направленный характер, чем тот, который
носила деятельность Совета по координации операций, су¬
ществовавшего во времена Эйзенхауэра. Речь идет об
утверждении внешнеполитических мероприятий, не тре¬
бующих решения самого президента и по которым не
могли договориться межведомственные группы. В отли¬
24 «The Department of State News Letter», February 1969.
62

чие же от Высшей межведомственной группы, существо¬
вавшей при Джонсоне, в новом Комитете не представле¬
ны на постоянной основе представители таких внешне¬
политических ведомств, как Информационное агентство
или Агентство международного развития.
Судя по происшедшей уже смене лиц на посту перво¬
го заместителя государственного секретаря, Комитету
заместителей министров тоже не удалось приобрести
того веса среди внешнеполитических органов США, на
который он мог бы претендовать в силу своих формаль¬
ных полномочий.
Межведомственные группы, созданные при адми¬
нистрации Джонсона, были Никсоном сохранены, но пе¬
реданы в подчинение Совету национальной безопасности,
замкнуты на президенте и его окружении. Председате¬
лями таких групп остаются помощники государственного
секретаря по соответствующим направлениям, а их чле¬
нами — представители помощника президента по вопро¬
сам национальной безопасности, а также представители
соответствующих ведомств.
Как указывается в циркуляре Никсона, «межведомст¬
венные группы обсуждают и решают межведомственные
проблемы, которые могут быть урегулированы па уровне
помощников министров, включая проблемы, вытекающие
из осуществления решений СНБ, подготавливают для
рассмотрения СНБ документы на случай чрезвычайных
обстоятельств в районах потенциальных кризисов»25.
Следовательно, межведомственные группы при новой
системе, как и при президенте Джонсоне, занимаются
как политическими вопросами, так и разработкой конк¬
ретных мероприятий. Только теперь они получили право
передавать, в случае необходимости, материалы через
Группу анализа непосредственно президенту и СНБ, ми¬
нуя государственного секретаря. Кроме того, они по-
прежнему уполномочены самостоятельно решать некото¬
рые вопросы, связанные с разработкой операций, выте¬
кающих из решений СНБ, и, что важно, несут особую
ответственность за так называемое «кризисное планиро¬
вание».
С самого начала было образовано пять региональных
межведомственных групп — по Латинской Америке, Ев¬
ропе, Африке, Ближнему Востоку и Южной Азии, Вос-
25 «The Department of State News Letter», February 1969.
63

точной Азии и одна группа по военно-политическим воп¬
росам. О последней, правда, не упоминается в новейших
документах правительства США и в сообщениях амери¬
канской прессы. Кроме того, в начале деятельности но¬
вой администрации функционировали по крайней мере
четыре специальные группы СНБ — по иностранной по¬
мощи, по торговой политике, валютно-финансовой поли¬
тике, по стратегическому положению. О них также в по¬
следнее время не упоминается. Число таких групп цирку¬
ляром Никсона не ограничено, и они могут создаваться
в зависимости от возникающих потребностей.
За время пребывания у власти республиканской ад¬
министрации число приданных СНБ групп, работающих
под руководством специального помощника президента
по вопросам национальной безопасности и в составе за¬
местителей руководителей главных ведомств, связанных
с осуществлением внешней политики, было увеличено26.
В это число вошли:
Вашингтонская группа специальных операций, соз¬
данная для отработки срочных рекомендаций президенту
в условиях обострения международной обстановки в том
или ином районе мира. Она представляет собой главный
орган «кризисного управления». Эта Группа принимала
участие в разработке решений Белого дома, относящихся
к вторжению США в Камбоджу, к Иорданскому кризи¬
су в 1970 г. и т. д.
Комитет анализа оборонных программ, образованный
для рассмотрения главных направлений военной полити¬
ки США в связи с соответствующими бюджетными затра¬
тами. Этот Комитет явился еще одним выражением рас¬
тущего влияния помощника президента по вопросам на¬
циональной безопасности. До самого последнего времени
проблемы обороны рассматривались и решения по ним
готовились преимущественно в недрах Пентагона. Созда¬
ние Комитета анализа оборонных программ связано с
возросшими трудностями распределения бюджетных
средств между внутренними и военными программами.
Группа проверки, учрежденная для рассмотрения ре¬
комендаций в области контроля за вооружениями и раз¬
оружением, заменила собой существовавший ранее вне
26 «United States Foreign Policy for the 1970’s. A Report by President
Nixon». The White House, February 25, 1971, p. 175—176.
64

системы СНБ Комитет руководителей. Группа проверки,
работающая на уровне заместителей министров, имеет
несколько рабочих органов.
Рабочая группа по Вьетнаму занимается политикой
«вьетнамизации» и подготовкой позиций США для Па¬
рижских переговоров по Вьетнаму.
В последнем внешнеполитическом послании Р. Ник¬
сона эта группа не упоминается, что, возможно, свиде¬
тельствует о нежелании фиксировать внимание на проб¬
леме войны во Вьетнаме.
Комитет по разведке стал центральным органом, на¬
правляющим и координирующим деятельность всех раз¬
ведывательных служб США27.
Создание целой системы межведомственных органов,
работающих под руководством аппарата СНБ, сущест¬
венно повысило роль Белого дома в деле руководства
американской внешней политикой.
Аппарат СНБ в ходе реорганизации структуры самого
Совета подвергся радикальной перестройке. Дело не
только в том, что аппарат был увеличен в несколько раз
и число его сотрудников уже в 1971 г. превысило ПО че¬
ловек28. Большой перестройке подверглись направления
работы этого аппарата. Резко возросло прежде всего зна¬
чение помощника президента по вопросам национальной
безопасности Генри Киссинджера. Он стал не только пра¬
вой рукой президента в области подготовки внешнеполи¬
тических решений, организатором работы аппарата СНБ
и его органов, но и регулярно выступает в качестве пред¬
ставителя президента в переговорах с иностранными го¬
сударствами.
В составе самого аппарата СНБ, в соответствии с
пресс-релизом Белого дома от 7 февраля 1969 г., выпу¬
щенным в развитие циркуляра по внешнеполитическим
вопросам от 6 февраля 1969 г. (см. приложение), введено
функциональное распределение обязанностей сотрудни¬
ков: по текущим операциям, по планированию, по про¬
граммированию и по канцелярии помощника президента
по вопросам национальной безопасности29. Сотрудники
по текущим операциям в свою очередь были подразделены
27 См. главу V.
28 «National Journal», April 24, 1971.
19 «Department of State Bulletin», February 1969.
3 Заказ Ne 4991
65

на небольшие референтуры по странам Латинской Аме¬
рики, Европы, Африки, Ближнего Востока и Южной Азии,
Восточной Азии. Нетрудно убедиться, что такое распре¬
деление обязанностей в основном совпадает со структу¬
рой межведомственных групп СНБ. Это говорит о том,
что сотрудники аппарата должны как бы подхлестывать
работу межведомственных групп. В дальнейшем внутрен¬
няя структура аппарата СНБ претерпевала постоянные
изменения. Видную роль стали играть заместители Кис¬
синджера.
В связи с реорганизацией разведывательных служб
аппарат СНБ пополнился дополнительными группами
сотрудников, в частности группой оценки разведыватель¬
ной информации (группа итоговых оценок) 30.
Большую роль в аппарате играет помощник Киссинд¬
жера по системному анализу Уэйн Смит. Он по существу
является организатором работы двух важнейших орга¬
нов СНБ — Комитета проверки и Рабочей группы по
Вьетнаму. Он должен следить за тем, чтобы обсуждае¬
мые в этих органах предложения были всесторонне и с
большой тщательностью проработаны.
Характерно, что в общих чертах функциональное рас¬
членение аппарата СНБ было намечено в рекомендации
Института оборонных исследований, к докладу которого
приложил руку и Киссинджер. В нем предлагалось, что¬
бы этот аппарат больше специализировался на планиро¬
вании, координации операций, оценке результатов при¬
нятых решений. Группа оценки программ представляла
бы новшество в аппарате Белого дома. Процесс разработ¬
ки и планирования политики, который вносит большую
точность в определение целей и направлений политики,
мог бы облегчить оценку ее результатов.
Анализ функционального распределения обязаннос¬
тей между сотрудниками аппарата СНБ дает основание
сделать вывод, что формального закрепления не получи¬
ла одна важная функция, к которой личный интерес
проявлял сам президент,— учет экспертных оценок науч¬
ных учреждений. Предоставление аппарату СНБ специ¬
альных средств на проведение научных исследований
говорит о том, что эта функция постепенно получает
развитие31.
30 См. главу V.
31 См. главу X.
66

Кроме аппарата СНБ, в штате Белого дома остаются
и другие помощники президента, имеющие непосред¬
ственное касательство к вопросам внешней политики.
Это — новый директор информации, заменивший помощ¬
ника по связям с прессой, помощник по связям с конг¬
рессом, директор «ситуационной комнаты» и другие
лица.
Оценивая персональный состав сотрудников аппара¬
та Совета национальной безопасности, следует обратить
внимание на следующее обстоятельство. На пресс-конфе¬
ренции 3 декабря 1968 г., объявляя о назначении Генри
Киссинджера помощником по вопросам национальной
безопасности, Никсон обещал «привести в Белый дом та¬
кой персонал, взгляды которого не разделены на какие-
то рубрики, персонал, который охватывал бы проблемы
и отражал бы различные точки зрения»32.
В действительности же оказалось, что значительная
часть его работников попадает под одну «рубрику»—это
специалисты из государственного департамента, ЦРУ и
военных ведомств, а включенные в него представители
академических кругов вроде Мортона Гальперина, Ро¬
берта Осгуда, Чарлза Германа и др., привлеченные на
первых порах Киссинджером, вскоре покинули свои
посты.
Оформление внешнеполитических решений в рамках
системы СНБ несет на себе отпечаток нового стиля цент¬
рализованного руководства во внешней политике. Наибо¬
лее распространенными являются следующие документы:
меморандумы об исследованиях в области национальной
безопасности, меморандумы о решениях в области нацио¬
нальной безопасности. При этом первый тип документа
направляется за подписью помощника президента по
вопросам национальной безопасности в соответствующие
министерства и ведомства с заданием изучить ту или
иную проблему и представить соответствующие рекомен¬
дации. Заданием предусматривается, чтобы подготовлен¬
ные предложения содержали исчерпывающий ряд всех
«разумных» выборов в отношении искомого курса и оцен¬
ку плюсов и минусов каждого выбора, а также заявле¬
ние, касающееся политических и экономических издер¬
жек, с которыми связана каждая рекомендация.
32 «New York Times», December 3, 1968.
3*	67

Составленные предложения направляются в Высшую
группу анализа СНБ или в другие приравненные к ней
группы, где они взвешиваются и получают оценку, а за¬
тем вместе с комментариями Группы поступают на рас¬
смотрение Совета национальной безопасности. После об¬
суждения в СНБ президент принимает решение. Его
помощник по вопросам национальной безопасности в
свою очередь составляет конкретные инструкции относи¬
тельно претворения в жизнь принятого политического
курса по тому или иному вопросу. Разработкой конкрет¬
ных мероприятий в развитие принятых решений ведает
Комитет заместителей министров33.
Таким образом, нынешний порядок принятия решений
в СНБ объединяет различные элементы и того порядка,
который существовал при администрации Эйзенхауэра,
и того, который был присущ администрациям Кеннеди и
Джонсона. Бросается, однако, в глаза еще более возрос¬
шая роль в системе принятия решений помощника пре¬
зидента по вопросам национальной безопасности: от него
должна исходить главная инициатива рассмотрения того
или иного вопроса, и он же составляет окончательную
программу главных операций.
Кстати сказать, такой метод принятия решений выте¬
кает из известных взглядов самого Киссинджера, изло¬
женных им еще в бытность профессором Гарвардского
университета в статье «Создатель политики и ученый».
В этой статье Киссинджер показывает, что бюрократи¬
ческий характер американского государственного аппа¬
рата ведет к бесплодной системе принятия решения с
помощью комитетов, что попытки внести в эту систему
экспертные оценки ученых также малоэффективны, вви¬
ду того что ученые сами попадают под влияние бюрокра¬
тии. Заключительный вывод Киссинджера сводился к
тому, что создатели политики нуждаются не в советах,
так как во многих отношениях они перегружены ими, они
нуждаются в критериях, на основе которых следует при¬
нимать решения. При отсутствии понятных для всех и
имеющих смысл стандартов любые советы имеют тенден¬
цию стать эквивалентными 34.
” «Diplomacy for the 70’s. A Program of Management Reform for the
Department of State», December 1970. p. 554, 556.
84 «International Politics and Foreign Policy». N. Y., 1961, p. 276.
68

Создание Совета по вопросам международной эконо¬
мической политики, В начале 1971 г. в дополнение к Со¬
вету национальной безопасности и созданному в 1970 г.
Совету по внутренним делам под руководством президен¬
та был образован Совет по вопросам международной эко¬
номической политики. Согласно оценкам представителей
Белого дома, эта мера имела не только организационный,
но и далеко идущий политический смысл. Она свидетель¬
ствовала, по заявлению пресс-секретаря Белого дома
Зиглера, о намерении администрации Никсона «придать
внешнеэкономической политике значительно более важ¬
ный статус»35.
Для такого поворота у Вашингтона сейчас имеются
серьезные причины. Дело в том, что военно-политические
средства, занимавшие в последнее десятилетие главенст¬
вующую роль в арсенале американского империализма,
уже не способны обеспечить его глобальные претензии.
Коэффициент полезного действия их уменьшается. «Все
меньше контроля, власти и влияния приходится покупать
за все большую и большую цену»,— писал по этому по¬
воду консультант министерства обороны профессор Уэйн
Уилкокс36. Поэтому внимание американских правящих
кругов обращено на то, как подпереть внешнеполитиче¬
скую стратегию США средствами экономического и тех¬
нологического характера, которые, как считается, могут
дать больший эффект.
Из Меморандума президента Никсона от 19 января
1971 г. явствует, что новый Совет по вопросам между¬
народной экономической политики как раз и создается,
во-первых, «для согласования внутренней и внешней эко¬
номической политики», во-вторых, для «обеспечения ин¬
тегрированного подхода к международной экономической
политике» и, наконец, в-третьих, для обсуждения внешне¬
экономических аспектов различных проблем внешней по¬
литики «под общим политическим руководством Совета
национальной безопасности»37. Последнее положение
особенно примечательно. Оно говорит о том, что пре¬
обладающее значение во всей внешней политике США
будут по-прежнему иметь так называемые соображения
85 «National Journal», January 2, 1971, р. 34.
Зб_ «Foreign Service Journal», November 1970, p. 26.
37 См. приложение.
«9

«национальной безопасности», т. е. военно-политической
стратегии в мире. В этой связи уместно напомнить неко¬
торые моменты из истории создания Совета по вопросам
международной экономической политики.
Первые рекомендации об учреждении подобного Со¬
вета были выдвинуты в представленном президенту вес¬
ной 1970 г. докладе специальной группы, созданной Бе¬
лым домом для пересмотра политики США в области
предоставления помощи иностранным государствам. Эта
группа предлагала создать Совет по международному
развитию, который координировал бы американскую
внешнюю торговлю, зарубежные инвестиции, финансовую
и сельскохозяйственную политику. Согласно выдвинуто¬
му предложению, этот Совет должен был нести ответ¬
ственность «за обеспечение того, чтобы политика США в
отношении помощи была эффективно направлена на цели
долгосрочного развития и была скоординирована с рабо¬
той международных организаций»38. Такое предложение
не было принято в первоначальном виде. Модифициро¬
ванный вариант создания Совета, предложенный Кон¬
сультативным советом по вопросам организации испол¬
нительных органов под председательством Роя Эша, те¬
перь нацелен не на мероприятия в области международ¬
ного развития, а, как писала газета «Интернейшнл ге¬
ральд трибюн», на действия «в общих рамках разраба¬
тываемой Советом национальной безопасности внешней
политики» 39.
Организационная структура нового Совета по вопро¬
сам международной экономической политики и придан¬
ных ему органов мало отличается от структуры других
подобных организаций. Председательствует в этом Сове¬
те сам президент, а в его отсутствие — государственный
секретарь. В состав Совета входят ближайшие сотрудни¬
ки президента по Белому дому: помощник по вопросам
национальной безопасности, специальный представитель
на торговых переговорах, административный директор
Совета по внутренним делам, председатель Совета эко¬
номических консультантов, директор Административно¬
бюджетного управления, а также руководители ведущих
министерств и ведомств, связанных с осуществлением
38 «New York Times», March 9, 1970.
39 «International Herald Tribune», January 20, 1971.
70

Внешней экономической политики,— государственный
секретарь, министр финансов и др. Следует отметить, чго
в связи с предложением Никсона об упразднении ряда
министерств и создания некоторых новых, впервые вы¬
сказанным в его очередном «Послании о положении стра¬
ны» в 1971 г., вопрос о министрах, вводимых в состав
нового Совета, видимо, в дальнейшем подвергнется уточ¬
нению.
При новом Совете создан генеральный секретариат
во главе с административным директором, на пост кото¬
рого первоначально был назначен известный промышлен¬
ник, оказывающий финансовую поддержку республикан¬
ской партии, директор «Ферст нейшнл бэнк оф Чикаго»
Питер Питерсон. После его ухода в начале 1972 г. пост
директора занял Питер Флениган. В обязанности адми¬
нистративного директора, получающего свободный до¬
ступ к президенту, войдут подготовка материалов для
заседания Совета, а также «создание специальных групп
для изучения конкретных проблем».
Совету будет придана специальная оперативная груп¬
па, аналогичная уже существующему при Совете нацио¬
нальной безопасности Комитету заместителей министров,
которая будет наблюдать за исполнением принятых ре¬
шений и координировать деятельность соответствующих
правительственных ведомств. Деятельностью оператив¬
ной группы будет руководить государственный департа¬
мент. Кроме того, при Совете могут создаваться постоян¬
ные или специальные подкомитеты. Под руководством
Совета будут работать межведомственные группы по
различным аспектам внешнеэкономической политики
США (сейчас их насчитывается около 12 на уровне ми¬
нистерств и столько же на более низком уровне).
Для рассмотрения поступающих в Совет ведомствен¬
ных рекомендаций при нем создана Группа анализа, ана¬
логичная соответствующей группе СНБ. Аппарат Совета
по вопросам международной экономической политики в
настоящее время состоит из 25 человек40.
Таким образом, Совет будет заниматься различными
аспектами американской политики на международной
арене в области торговли, капиталовложений, иностран¬
ной помощи, международных финансов, транспорта, ко¬
40 «National Journal», November 13, 1971.
71

торыми в настоящее время занимается свыше 60 мини¬
стерств, правительственных ведомств, комиссий и групп.
Судя по упомянутому выше меморандуму Никсона, в
состав Совета не был включен представитель министер¬
ства обороны. Это, видимо, отражало намерение Белого
дома хоть немного подрезать влияние военных. Однако
позднее, как намекает информированный вашингтон¬
ский журнал, по вопросу о составе Совета и приданной
ему Группе анализа развернулась сложная бюрократи¬
ческая борьба41. В результате представитель министерст¬
ва обороны все же стал постоянным членом Совета по
международной экономической политике.
С точки зрения решения вопросов управления внешне¬
экономической политикой создание нового Совета еще
раз говорит о стремлении администрации Никсона пере¬
нести решение главных проблем на уровень Белого дома.
Значение перестроек на высшем уровне
Более чем трехлетний опыт пребывания у власти ад¬
министрации Никсона позволяет подвести некоторые ито¬
ги деятельности системы СНБ. Как сообщается из близ¬
ких к Белому дому источников, за период с января 1968 г.
по октябрь 1971 г. в этой системе было сформулировано
138 меморандумов об исследованиях в области нацио¬
нальной безопасности и принято 127 меморандумов о
решениях в области национальной безопасности. 85 ис¬
следовательских меморандумов было направлено в соот¬
ветствующие ведомства в 1969 г., 26 — в 1970, 27 — в те¬
чение девяти месяцев 1971 г.42 На некоторых важнейших
направлениях, как, например, в вопросе о переговорах
по ограничению стратегических вооружений, о дальней¬
шей политике в отношении КНР, об Индокитае, систе¬
матически прорабатывались различные курсы дейст¬
вий.
Конечно, сами меморандумы об исследованиях и по¬
лученные в результате их рекомендации строго засекре¬
чены. Для одного из внеправительственных специалис¬
тов— Джона Ликакоса был раскрыт лишь перечень тем,
41 «National Journal», November. 13, 1971.
42 «Foreign Policy», Winter 1971/72, N 5, p. 3, 13.
72

поднимавшихся в меморандумах. Он явно указывает на
определенную односторонность в работе аппарата СНБ—
на его поглощенность стратегическим анализом, реше¬
нием кризисных ситуаций и малым интересом к долго¬
срочным перспективам социально-политического разви¬
тия. Основная масса меморандумов об исследованиях
касалась таких вопросов, как военное положение США,
советские оборонные возможности, соотношение военно-
морских сил на Средиземном море и в Индийском океа¬
не, а также таких «горячих точек», как Индокитай,
Ближний Восток, Куба и т. д. Три раза в 1969 г., дважды
в 1970 г., дважды в 1971 г. проводились исследования
«советских военных возможностей» в Персидском заливе
и Индийском океане. К Ближнему Востоку и арабско-из¬
раильскому конфликту относилось 6 исследований в
в 1969 г. и 4 в 1970 г., причем каждое из них обычно вы¬
зывалось предположениями о каком-то изменении в воен¬
ном балансе и запросом Израиля о новых поставках аме¬
риканского оружия. По вопросам соотношения стратеги¬
ческих вооружений и возможности некоторого ограниче¬
ния их развертывания было проведено 4 основных и
25 вспомогательных исследований. 7 исследований каса¬
лись военной политики НАТО и смежных проблем 43.
Значительно меньше места уделялось проблемам
укрепления мира и международной безопасности. Вопрос
о европейской безопасности в исследованиях СНБ фигу¬
рировал лишь дважды. Вначале мало внимания уделя¬
лось возможностям улучшения советско-американских
отношений, развитию советско-американской торговли.
Помимо некоторой односторонности, характеризую¬
щей работу СНБ, американские специалисты, в частности
профессор Принстонского университета Ирвин Дестлер,
отмечают и другие недостатки в работе системы СНБ.
Ими высказывается обоснованное мнение, что сам харак¬
тер рекомендаций, поступающих на рассмотрение прези¬
дента, при всех разговорах о выборах и альтернативах,
тенденциозен, а отличающиеся от принятых стандартов
суждения не выслушиваются или игнорируются.
Как пишет Дестлер, «интервью с участвующими в ра¬
боте официальными лицами заставляют полагать, что в
43 Ibid., р. 14—15.
73

системе возникли серьезные проблемы. Количество и
объем исследований стали достаточными для создания
серьезных бюрократических пробок. А то, что ведомства
представляют в качестве «вариантов», часто является
лишь защитой прежних точек зрения, только под услож¬
ненной маской»44. По-прежнему большой тенденциоз¬
ностью и преследованием ведомственных интересов ха¬
рактеризуются сведения, представляемые в СНБ разве¬
дывательными службами.
Другая сложность возникла в области наблюдения
за осуществлением политики. Дестлер цитирует знаме¬
нательное высказывание по этому поводу самого Кис¬
синджера, которое хорошо подкрепляется опубликован¬
ными протоколами о заседаниях Вашингтонской группы
специальных операций во время конфликта на по¬
луострове Индостан. Киссинджер говорил: «...посторон¬
ние люди полагают, что приказ президента последова¬
тельно претворяется в жизнь. Чепуха. Я трачу много
времени, чтобы убедиться в том, что приказы выпол¬
няются именно в том духе, который вкладывал в них
президент».
Практика последнего времени еще раз подтвердила
то обстоятельство, что по ключевым вопросам Киссинд¬
жер и его аппарат сконцентрировали в своих руках не
только весь процесс принятия решений, но и их непо¬
средственное осуществление.
Отношения с другими важными звеньями государ¬
ственного аппарата, также действующими при Белом
доме, у аппарата Киссинджера нередко оказываются
осложненными. Разногласия, в частности, нередко воз¬
никают с аппаратом Совета по вопросам международ¬
ной экономической политики и связанными с ним ведом¬
ствами. В январе 1972 г., например, министерство тор¬
говли настаивало на расширении торговли с Советским
Союзом без всяких предварительных условий (в этом
были заинтересованы крупные американские промыш¬
ленные компании). Однако сотрудники Киссинджера
противились этому, пытаясь связать вопрос о развитии
советско-американской торговли с состоянием более ШИ’
роких политических проблем45.
44 «Foreign Policy», Winter 1971/72, N 5, p. 14—15,
45 «New York Tinies», January 19, 1972.
74

Малоэффективной оказалась работа входящего в ей’
стему СНБ Комитета заместителей министров, находя¬
щегося под руководством представителя госдепартамен¬
та. Значение этого органа, координирующего выполне¬
ние решений СНБ, было небольшим даже при первом
заместителе государственного секретаря Ричардсоне,
поддерживавшем тесные отношения с Киссинджером,
а при Джоне Ирвинге, сменившем Ричардсона, значе¬
ние Комитета еще больше упало. Несколько ослабла ра¬
бота СНБ как коллективного органа для обсуждения
важнейших проблем. Количество его заседаний в пол¬
ном составе сократилось с 37 в 1969 г. до 21 в 1970 г.
и до 10 за девять месяцев 1971 г. Совет по вопросам меж¬
дународной экономической политики воообще собирал¬
ся всего лишь несколько раз. Работа все больше сосре¬
доточивается в аппаратах этих Советов и межведомст¬
венных рабочих группах.
Перестройка системы Совета национальной безопас¬
ности и создание Совета по международной экономиче¬
ской политике сопровождались изменениями в других
сложившихся при Белом доме органах, занимающихся
преимущественно внутренними делами. Наиболее важ¬
ным из этих изменений для руководства внешней и
военной политикой было, пожалуй, расширение полно¬
мочий бывшего Бюджетного бюро и преобразование его
в Административно-бюджетное управление. Представи¬
тели международного отдела этого управления стали
систематически заниматься вопросами бюджетного
обеспечения внешней политики, а также системой управ¬
ления во внешнеполитических органах.
Проведенная реорганизация высших органов руко¬
водства во внешнеполитических делах оказала значи¬
тельное воздействие на положение ряда ведущих прави¬
тельственных ведомств, связанных с осуществлением
внешней политики. Перенесение центра тяжести разра¬
ботки политики в систему Совета национальной безопас¬
ности не могло не ослабить влияние ведущего внешне¬
политического ведомства — государственного департа¬
мента. Правда, в своем циркуляре Никсон подтвердил
полномочия государственного секретаря в области коор¬
динации усилий различных ведомств по вопросам внеш¬
ней политики. Однако в действительности роль государ-
75

Ствейного Секретаря, так же как и йбдчйнбййоГо ему Ве¬
домства, конечно, уменьшилась46.
Наряду с сужением влияния государственного депар¬
тамента перестройка СНБ привела к некоторому усиле¬
нию роли военных ведомств. Американская печать обра¬
щает внимание на тот факт, что в прошлом точка зре¬
ния Комитета начальников штабов, который является
главным выразителем мнений профессиональных воен¬
ных, докладывалась президенту и лицам его непосред¬
ственного окружения, как правило, через министра обо¬
роны— гражданское лицо. Теперь же представители Ко¬
митета начальников штабов, наряду с представителями
министра обороны, получили прямой доступ в Совет на¬
циональной безопасности и во все созданные при нем ор¬
ганы. Правда, в некоторых органах СНБ влияние воен¬
ных оказалось оттесненным растущей ролью помощника
президента по вопросам национальной безопасности.
Судя по сообщениям американской прессы, в разви¬
тие проведенной реорганизации системы Совета нацио¬
нальной безопасности будет осуществляться перестрой¬
ка министерств и ведомств, ведающих вопросами внеш¬
ней и военной политики. Ожидаются новые перегруппи¬
ровки внутри отдельных ведомств, в частности военных.
Однако те изменения, которые уже произошли в высшем
эшелоне органов, ведающих вопросами внешней и воен¬
ной политики, говорят о том, что при администрации
Никсона руководство ею принимает значительно более
централизованный характер. Удастся ли президенту и
лицам из его ближайшего окружения совладать с той
бюрократической рутиной, которая так характерна для
государственного аппарата Вашингтона и на которую
жаловались все предыдущие президенты,— это покажет
будущее^ Существуют признаки того, что в Белом доме
уже сейчас сталкиваются с немалыми трудностями. Без¬
условно, еще более трудные задачи заключаются в том,
как подчинить единой системе руководства 30 автоном¬
ных и полуавтономных правительственных ведомств,
действующих сейчас в США в сфере международных
отношений^
В политических кругах существуют разные, иногда
совершенно противоположные оценки проведенных рес-
48 См. главу III.
76

публиканской администрацией реорганизационных ме¬
роприятий. Представители правительства придают им
явно завышенное значение. Из кругов, близких к госу¬
дарственному департаменту, раздаются жалобы на то,
что процесс принятия внешнеполитических решений стал
даже более затяжным и мучительным, что в органах
СНБ увеличилось засилье военных. Критика работы
внешнеполитических ведомств США нашла свое отраже¬
ние, в частности, в недавно вышедшей в Нью-Йорке книге
Джона Фрэнклина Кэмпбела «Кухня внешних сноше¬
ний». «Большинство президентов и вице-президентов по¬
слевоенного времени,— пишет автор,— в большой, воз¬
можно неправомерно большой, степени находились под
влиянием военных и разведывательных соображений.
Сама структура принятия решений заставляла их рас¬
сматривать политику чаще в военных, чем в политиче¬
ских ракурсах»47.
Значительный негативизм наблюдается в государ¬
ственном департаменте и в отношении Совета по между¬
народной экономической политике. Там явно опасают¬
ся, что над его деятельностью будут доминировать узко¬
практические соображения экономических ведомств и
сросшихся с ними монополистических объединений. Их
поспешные решения могут нанести ощутимый ущерб ди¬
пломатическим отношениям США с их союзниками и кли¬
ентами. Так уже было, когда президент Никсон без кон¬
сультаций даже с основными экономическими партнера¬
ми США в августе 1971 г. провел ряд бьющих по их ин¬
тересам внешнеэкономических мероприятий.
Безусловно, что подобная критика отражает недо¬
вольство и сопротивление осуществляемой реорганиза¬
ции госаппарата со стороны тех бюрократических групп,
интересы которых в ходе этой реорганизации оказались
несколько ущемленными.
Вместе с тем очевидно, что осуществленные пере¬
стройки не меняют существенно тех каналов, по которым
на Белый дом оказывается влияние основных группиро¬
вок монополистической буржуазии США.
При всех изменениях в организации и деятельности
руководящих внешнеполитических органов США по¬
47 John Franklin Campbell. The Foreign Affairs Fudge Factory.
N. Y., 1971, p. 268.
77

Стоянными и не подверженными изменениям оставались
стоящие за ними силы. Без учета влияния этих сил невоз¬
можно правильно оценить ни основные направления
внешней политики США, ни особенности работы ведаю¬
щего проведением в жизнь этой политики механизма.
Такими силами являются ведущие группировки монопо¬
листического капитала, в рамках которых в конечном
счете находится вся полнота экономической и политиче¬
ской власти в Соединенных Штатах.
Американские монополии оказывают постоянное
влияние на сросшийся с ними государственный аппарат
по самым многочисленным каналам и на разнообразных
уровнях. К таким каналам относится и непосредственное
участие американских промышленников и финансистов
в работе правительственных ведомств в качестве их ру¬
ководящих чиновников или на постах разного рода кон¬
сультантов и советников, и более косвенное влияние че¬
рез переговоры о подрядах, через лобби в конгрессе
и т. д. Многие правительственные ведомства, действую¬
щие в области экономической политики, настолько срос¬
лись с частными организациями монополий, что совер¬
шенно невозможно установить, где проходит граница
между ними.
Однако каналы влияния монополий на Белый дом
представляют особый интерес, так как по ним проходят
главные импульсы для всей правительственной полити¬
ки от основных группировок монополистического капи¬
тала.
Наиболее важные из этих взаимосвязей носят гиб¬
кие как официальные, так и неофициальные формы. Их
осуществляет сравнительно узкая группа лиц, ставших
политическими и идеологическими стратегами главных
центров финансового капитала США, сосредоточенных
в Нью-Йорке. Эти лица то занимают ключевые посты в
американском правительстве, то подбирают для них
своих ставленников, то возглавляют особые группы или
специальные комитеты при президенте США, то просто
присутствуют на неофициальных обедах и встречах
в Белом доме, но их влияние на политику неизмен¬
но и не зависит от того, какая партия находится у
власти.
Для читателя, хорошо знакомого е послевоенной
историей США, имена таких лиц достаточно известны.
78

Это— создатель американских правительств послевоен¬
ных лет финансист Сидней Вейнбер; такие постоянные
консультанты всех послевоенных президентов США, ру¬
ководители и юристы финансовых гигантов Нью-Йорка,
как Джон Ачесон, Джон Макклой, Аверелл Гарриман;
такой специалист по вопросам организации исполни¬
тельной власти и по разведывательной деятельности за
рубежом, как Нельсон Рокфеллер. Они никогда не уходят
с политической арены, как это сделал помощник прези¬
дента Джонсона по вопросам национальной безопасности
Уолт Ростоу, бывший всего лишь профессором. Нечего и
говорить, что за такими людьми стоят деньги богатейших
семейств Америки, принимающих участие в создании
любого президента.
Рассматривая этот вопрос, Роджер Хилсмэн дает
для подобного типа людей особое труднопереводимое
определение, схожее с понятием «закоперщик». На их
обязанности прежде всего лежит представить нужные ре¬
комендации президенту п заставить вращаться колеса
бюрократической машины. «Эти «закоперщики»,— пишет
Хилсмэн,— являются, как мы уже сказали, ключевыми
фигурами, которые претворяют в жизнь внешнеполитиче¬
ский курс. Это те, которые рыщут и подталкивают прави¬
тельство и оказывают ему поддержку, чтобы оно признало
проблему и встретило лицом к лицу политический выбор,
а не дрейфовало бы в состоянии нерешительности. Это те,
кто выдвигает политические альтернативы, проводит ра¬
боту по мобилизации поддержки, доказывая, продавая,
убеждая и создавая согласие вокруг данного курса дей¬
ствий» 48. Совершенно очевидно, что такие задачи по пле¬
чу лишь тем, кто обладает большими капиталами, кон¬
тролирует прессу, влияет на конгресс и партийные ма¬
шины.
Характерно, что вне правительства политические
стратеги Уолл-стрита группируются вокруг организации
научно-исследовательского типа, созданной для того,
чтобы подхватывать, развивать и, конечно, оплачивать
важные с точки зрения правящих кругов США идеи в
области внешней политики. Это один из центров внеш¬
неполитического «истэблишмента» — Нью-йоркский со¬
вет по внешним сношениям. В его правлении заседают
48 Roger Н i 1 s m a n. То Move a Nation..., р. 573.
79

ведущие нью-йоркские финансисты, с ними связаны поч¬
ти все лица, которые позднее стали государственными
секретарями США.
Несколько ниже уровнем стоят члены различных по¬
стоянных или возникающих время от времени при прези¬
денте США совещательных комитетов — будь то в обла¬
сти иностранной помощи, разведывательной деятельности
за границей, торговой политики или внешней пропаганды.
Обычно состав этих комитетов читается как список ру¬
ководящих лиц из различных наиболее влиятельных мо¬
нополий США.
Сама реорганизация руководящих правительствен¬
ных органов при Белом доме и всего государственного
аппарата осуществляется по подсказке ведущих пред¬
ставителей американского монополистического капита¬
ла. Главную роль при этом сыграл Консультативный со¬
вет по вопросам организации исполнительных органов,
возглавлявшийся Роем Эшем — руководителем крупней¬
шего в США конгломерата «Литтон индастриз». В со¬
став Совета входили ведущие промышленники и финан¬
систы США.
Наконец, еще более гибкое и скрытое влияние на
президента по различным вопросам внешней и внешне¬
экономической политики оказывают стоящие за прези¬
дентом наиболее влиятельные частные предпринима¬
тельские организации и их руководители. Одной из
таких организаций является, например, Совет предприни¬
мателей, созданный еще во времена Рузвельта при ми¬
нистерстве торговли США. Как отмечает в своих воспо¬
минаниях бывший советник президента Кеннеди Артур
Шлезингер, в 60-х годах этот орган наиболее крупных
деловых кругов США приобрел такое влияние, что стал
проводить закрытые заседания с правительственными
чиновниками и получать такую информацию, доступ к
которой для других частных организаций был строго
закрыт.
В настоящее время, используя свой контроль над ря¬
дом крупнейших банков, активно борются за влияние в
Вашингтоне сионистски настроенные и связанные с руко¬
водством Израиля представители американской бур¬
жуазии.
Таким образом, очевидно, что какими бы путями и ка¬
кими бы методами ни разрабатывались внешнеподитиче-
80

ские планы в Белом доме и Совете национальной без¬
опасности, за ними по существу всегда стояли и стоят
господствующие монополистические круги Соединенных
Штатов. Направление, в котором эти круги толкают
внешнюю политику США, при всех разногласиях, иногда
возникающих в их среде, остается прежним — это борьба
за сохранение и расширение мировых позиций американ¬
ского империализма.
Разумеется, что и влияние ведущих предприниматель¬
ских организаций и группировок в США в нынешних ус¬
ловиях не является однозначным. При всем стремлении
сохранить мировые позиции американского капитала
многие из них перед лицом внутренних проблем и конку¬
ренции на внешних рынках начинают проявлять ощути¬
мый интерес к расширению торговли с СССР и другими
социалистическими странами, к ослаблению напряжен¬
ности в мире.

III
ДИПЛОМАТИЧЕСКИЙ АППАРАТ
В арсенале средств, которые используют Соединен¬
ные Штаты для достижения своих внешнеполитических
целей, дипломатия занимает одно из ведущих мест.
Дипломатический механизм США в его нынешнем
виде — это продукт послевоенной эволюции всей внешней
политики Соединенных Штатов с ее глобально растяну¬
тыми коммуникациями, многообразием функциональных
звеньев и задач. Экономическая экспансия, пропаганда,
культурные и научные обмены, военное вмешательство в
дела других государств, угрозы применения оружия, иде¬
ологические диверсии и подрывные разведывательные
операции — вот далеко не полный перечень средств, ко¬
торые на протяжении последних десятилетий находили
массированное применение во внешнеполитической дея¬
тельности США, включая и деятельность государствен¬
ного департамента.
Лозунгом США стала «новая дипломатия», предус¬
матривающая широкий фронт давления на другие стра¬
ны и требующая большой четкости управления диплома¬
тической и любой другой деятельностью американских
представителей за рубежом.
Внутренняя перестройка и функциональная реорга¬
низация госдепартамента США началась с конца 1945 г.,
т. е. одновременно с общей переориентацией внешнепо¬
литического курса страны в направлении экспансиониз¬
ма и агрессивности. Функции и кадры таких существо¬
вавших во время войны ведомств, как Управление воец-
82

йой информации, Управление стратегических служб
(военная разведка), Администрация заграничной эконо¬
мики, Управление координатора межамериканских дел,
были переданы госдепартаменту. Тем самым положено
начало приобщению американского дипломатического
ведомства к делам, которыми министерство иностранных
дел обычно не занимается.
Одновременно государственный департамент превра¬
тился в один из самых сложных органов федерального
правительства США. В его системе работает 26 тыс. че¬
ловек, а годовой бюджет составляет 400 млн. долл.
К этому следует добавить еще 100 млн. долл., получае¬
мых от других ведомств в качестве вознаграждения за
оказываемые госдепартаментом услуги. Госдепартамент
имеет дипломатические сношения со 123 странами, обес¬
печивает участие в 71 международной организации, сле¬
дит за выполнением 4599 действующих договоров и со¬
глашений, из которых 42 договора «о взаимной обороне»
и 4 региональных «оборонительных» пакта L
Для обслуживания нового внешнеполитического кур¬
са правящих кругов США наряду с госдепартаментом
и другими традиционными внешнеполитическими орга¬
нами возникли многочисленные специализированные
подразделения, занимающиеся отдельными аспектами
внешней политики. Они либо пополнили военные, разве¬
дывательные и другие органы, либо получили статус ав¬
тономных и полуавтономных организаций, главным обра¬
зом оперативного назначения. Их появление значительно
осложнило место государственного департамента в деле
разработки внешней политики, а также претворения ее
в жизнь.
Государственный департамент
во внешнеполитическом механизме
Главная особенность положения государственного де¬
партамента в разветвленной структуре внешнеполитиче¬
ских ведомств США связана с тем обстоятельством, что
этот орган обладает наиболее широкой информацией о
1 John Р. Ее ас а со s. Fires in the Basket: The ABC of the State De¬
partment. Cleveland, 1968, p. 11—13.
83

Старшая группа управления
Государственный секретарь
Первый заместитель госсекретаря
Схема государственного департамента США

положении в зарубежных странах и направленных ИЗ
них американских акциях. Но в силу углубляющейся
специализации внешнеполитической деятельности он не
может сам не только осуществлять эти акции, но, как по¬
казывает практика, даже успешно их контролировать.
Ввиду этого спорным с точки зрения управления внеш¬
ней политикой США оставался вопрос, где должна кон¬
центрироваться система руководства внешней политикой
США — вокруг Белого дома или же вокруг государствен¬
ного департамента. Не было также точно определено, в
каком объеме должен государственный департамент осу¬
ществлять такие важные функции управления внешней
политикой, как координация зарубежных операций,
внешнеполитическое планирование, распределение бюд¬
жетных ресурсов между внешнеполитическими ведом¬
ствами и программами, контроль за выполнением внеш¬
неполитических решений. При этом отмечалось, что для
самого дипломатического ведомства, ведущего работу на
разнообразных направлениях и имеющего обширную пе¬
риферию, центральной управленческой функцией являет¬
ся функция межведомственной координации мероприя¬
тий (операций).
Из-за возрастающей сложности международных про¬
блем и самого руководства внешнеполитической деятель¬
ностью роль и место государственного департамента в си¬
стеме внешнеполитических органов США, а также его
внутренняя система управления подвергались значитель¬
ным изменениям. Самые последние из них, относящиеся
главным образом к внутренним управленческим пробле¬
мам этого ведомства, вносятся в ходе осуществляемой
в нем с 1971 г. реформы. Они, по крайней мере на нынеш¬
нем этапе, не касаются взаимоотношений госдепартамен¬
та с другими ведомствами, участвующими в осуществле¬
нии внешней политики США.
Координация внешнеполитических мероприятий. На¬
чиная с президента Эйзенхауэра все последующие руко¬
водители США вынуждены были уделять координации
операций все возрастающее внимание. Как уже отмеча¬
лось, в годы президентства Эйзенхауэра была сформули¬
рована и положена в основу организации внешнеполити¬
ческого механизма доктрина отделения «политики» от
«операций». Под первой понималось определение основ¬
ных направлений дипломатической деятельности; под
85

операциями — различные конкретные программы прави¬
тельства за границей (экономическая, техническая, воен¬
ная помощь, пропаганда и т. д.). Согласно этоп доктрине,
интересы государственного департамента должны были
ограничиваться только проблемами общей полнаики и не
касаться «побочных» оперативных функций. Принятые
Эйзенхауэром в 1953 г. «Реорганизационные планы» № 7
и 82 предусматривали изъятие из ведения государствен¬
ного департамента вопросов информации и пропаганды,
экономической помощи и создание специализированных
органов — Информационного агентства США н Админи¬
страции иностранных операций, ведающей экономиче¬
ской помощью.
Исполнительным распоряжением Эйзенхауэра от
6 ноября 1954 г. (Executive Order 10575) была заложена
основа для сосредоточения функции координации «поли¬
тики» в руках государственного секретаря3, в то время
как координация «операций» стала уделом Совета коор¬
динации операций, созданного при Совете национальной
безопасности (СНБ). Реформы 50-х годов привели к
определенному сужению роли государственного департа¬
мента, поскольку, лишившись ряда оперативных звеньев,
он фактически утратил и контроль над ними.
С приходом к власти Кеннеди положение государ¬
ственного департамента стало меняться. Прежде всего
была пересмотрена доктрина о разделении «политики» и
«операций» как искусственная. Новый подход президента
к распределению основных внешнеполитических функций
имел большое значение для госдепартамента, так как он
теперь непосредственно подключался к оперативным ас¬
пектам осуществления внешней политики. Кеннеди, одна¬
ко, не пошел по пути механического возвращения госу¬
дарственному департаменту когда-то отнятых у него
звеньев. Он предпочел дальнейшее углубление специали¬
зации всего аппарата внешней политики, создав для вы¬
полнения отдельных функциональных задач новые ве¬
домства.
С президентства Кеннеди начался тот период в жиз¬
ни государственного департамента, когда стали предпри¬
2 Burton М. Sapin. The Making of United States Foreign Policy.
N. Y., 1966, p. 108, 194.
3 «The Representation of the United States Abroad». N. Y.. 1956.
p. 188—189.
86

ниматься попытки по созданию системы руководства
внешней политикой, сконцентрированной вокруг государ¬
ственного департамента. Функции ликвидированных ко¬
ординационных и планирующих механизмов СНБ пере¬
шли в основном к государственному департаменту.
Коренные изменения произошли в области координа¬
ции внешнеполитической деятельности. Артур Шлезингер
в своей книге «Тысяча дней», говоря о намерениях пре¬
зидента в этой связи, писал: «Хотя у Кеннеди не было
сомнений в том, что осуществление президентом своего
старшинства во внешнеполитических делах составляло
его конституционную обязанность, он искренне надеялся,
что государственный департамент будет действительно
служить в качестве его агента в вопросах координа¬
ции» 4.
Однако Кеннеди, как подчеркивает другой его помощ¬
ник Теодор Соренсен, всегда отдавал себе отчет в том,
что госдепартаменту присуща «врожденная инерция,
убивающая инициативу», что государственному секрета¬
рю недостает решительности, особенно в представлении
президенту внешнеполитических рекомендаций и «проду¬
манных альтернатив планам Пентагона»5. Поэтому ко¬
ординацию наиболее важных планов мероприятий по-
прежнему выполнял помощник президента по делам на¬
циональной безопасности Макджордж Банди.
К исходу президентства Кеннеди стало ясно, что по¬
ловинчатый эксперимент, направленный на упорядочение
системы управления внешней политикой США, в частно¬
сти за счет передачи государственному департаменту не¬
которых координационных функций, просто-напросто не
оправдал себя. «Кризис руководства» внешнеполитиче¬
ским механизмом, по мнению эксперта государственного
департамента Лэннона Уокера, объяснялся тем, что ни
аппарат Белого дома, ни «персонализированное руковод¬
ство» президента Кеннеди не решали проблемы межве¬
домственной координации на оперативном уровне6.
Президент Джонсон, продолжая тенденцию к укреп¬
лению роли государственного департамента, учел недо¬
4 Arthur М. Schlesinger. A Thousand Days. John F. Kennedy in
the White House. Boston, 1965, p. 426.
5 Theodore C. Sorensen. Kennedy. N. Y., 1966, p. 303, 322.
6 ^Foreign Affairs», January 1969.
«7

статки организации руководства внешнеполитической
деятельностью своего предшественника и создал трехсту¬
пенчатую систему межведомственной координации поли¬
тики в Вашингтоне: на уровне отдельных стран, целых
районов и на глобальном уровне. При этом руководство
всеми этими ступенями было сконцентрировано в госу¬
дарственном департаменте. Согласование политики в от¬
ношении отдельных стран возглавляли директора по
странам территориальных управлений, в отношении
районов — соответствующие помощники государственно¬
го секретаря, руководившие, согласно директиве прези¬
дента, межведомственными региональными группами, и,
наконец, общее руководство внешнеполитической дея¬
тельностью правительственных ведомств США осуществ¬
ляла Высшая межведомственная группа, <.исполнптель¬
ным председателем» которой стал первый заместитель
государственного секретаря.
Впервые в истории государственного департамента в
его руках была сосредоточена столь большая власть, да¬
вавшая ему возможность стать первым из внешнеполи¬
тических ведомств не только по протоколу, но и по суще¬
ству. В директиве Джонсона говорилось, что государ¬
ственный секретарь уполномочивается «принять на себя
всю ответственность, в максимальных пределах, дозво¬
ленных законом, за общее руководство, координацию и
контроль над межведомственной деятельностью амери¬
канского правительства за рубежом»7.
Центральной фигурой координационного аппарата
стал первый заместитель государственного секретаря,
который как исполнительный председатель получил об¬
ширные функции, в частности право «решать все вопро¬
сы, возникающие перед Высшей межведомственной
группой, при условии, что любой член группы имеет пра¬
во оспаривать это решение перед вышестоящими вла¬
стями» 8.
Создание Высшей межведомственной группы явилось
определенным этапом в деле конструирования системы
межведомственной координации, связавшим в одном ор¬
7	^omP^a^on °Г Presidential Documents», 1966, N 9, p. 317—
• Smith Simpson. Anatomy of the State Department. Boston, 1968,
88

ганизме не только задачу согласования политики, но и
право принимать решения по обсуждаемым вопросам.
Президент Джонсон подчеркивал, что «это важное поло¬
жение, делающее различие между обычным комитетом
и действенным органом, принимающим решения»9.
На деле же преимущество, связанное с руководящей
ролью государственного департамента, часто сводилось
на нет, поскольку, как отмечал профессор Бэйли, «все
любят координировать, но немногие любят быть коорди¬
нируемыми, тем более кем-то равным по рангу» 10 11. По¬
этому начался вскоре процесс распада координирующего
центра, и он переставал действовать, превратившись в
дискуссионный клуб.
Последующие годы показали, что столь тщательно
разработанная система координации не оказалась такой
плодотворной, как ожидалось. Американские специали¬
сты почти единогласно возложили вину за неиспользо¬
ванные возможности нового механизма на государствен¬
ный департамент. Спору нет, традиционная инерция, бю¬
рократическая медлительность, чрезмерная загрузка по¬
вседневными делами помешали в определенной степени
государственному департаменту стать действенным и
инициативным центром в общем внешнеполитическом
механизме США.
Но было бы упрощением сводить все к неэффективно¬
сти государственного департамента. Первая трудность
была связана с возросшей ролью военных и разведыва¬
тельных ведомств в вопросах определения и осуществле¬
ния внешней политики. А при создании системы коорди¬
нации «Высшая межведомственная группа — Межведом¬
ственные региональные группы — Директоры по стране»
предполагалось, что она представит собой центральный
механизм для координации взглядов и мнений не только
по проблемам внешней политики, но и по программам
распределения средств и планирования11. На такую уг¬
лубленную координацию ни ЦРУ, ни Пентагон не согла¬
сились.
9 Ibid., р. 69.
10 Stephen К. Bailey. Managing the Federal Government. «Agenda
for the Nation». Washington, 1968, p. 310.
11 Lannon Walker. Our Foreign Affairs Machinery. «Foreign Af¬
fairs», January 1969.
89

В этой связи показателЬйо, йайример, кардиналь¬
ное изменение взгляда на эту проблему одного из круп¬
нейших американских специалистов по дипломатическо¬
му механизму Джеймса Макками. В своей книге «Управ¬
ление американскими иностранными делами», вышедшей
в 1950 г., Макками ратовал за сосредоточение координа¬
ционных рычагов в руках государственного департамен¬
та как самого логичного органа для выполнения таких
функций 12. Но в 1964 г. вышла новая книга этого автора
«Управление новой дипломатией», в которой он утверж¬
дал нечто противоположное: «Координация проведения
внешней политики должна исходить от президента. Толь¬
ко он способен давать указания как гражданским, так
и военным подразделениям... Координация любыми дру¬
гими средствами кроме президента означает споры, ком¬
промиссы, неуверенные решения, апелляции к президен¬
ту» 13. В новой книге Макками откровенно признал, что
именно возрастание роли Пентагона, превращение его
в «равного партнера» государственного департамента
заставили автора на сто восемьдесят градусов изменить
свою позицию по вопросу о координации.
Второе обстоятельство, объясняющее неудачу коорди¬
национного механизма, созданного президентами Кенне¬
ди и Джонсоном, сводится к тому, что США продолжали
проводить так называемую «кризисную дипломатию»,
связанную с вмешательством США в различных районах
мира. Понятно, что эта судорожная дипломатия явля¬
лась антиподом механизма, задуманного для осуществ¬
ления ритмичной работы. В моменты кризисов официаль¬
ную координационную систему оставляли в стороне и ее
заменяли специальные оперативные группы, в состав ко¬
торых обязательно входил представитель аппарата Бе¬
лого дома для связи с президентом. Созданный коорди¬
национный механизм с государственным департаментом
в центре был фактически лишен возможности влиять на
определение политики США по крупнейшим и наиболее
актуальным проблемам. Так, решения по вьетнамскому
вопросу и другим политически острым проблемам были
12 James L. McCamy. The Administration of American Foreign Af¬
fairs. N. Y., 1950, p. 155—158.
13 James L. McCamy. Conduct of the New Diplomacy. N. Y., 1961,
90

сосредоточены в Белом доме, нередко в руках самого
президента.
Таким образом, к моменту прихода Никсона к власти
обнаружилось очевидное несоответствие между офици¬
альной структурой руководящих органов и истинной
ролью государственного департамента в деле координа¬
ции внешней политики и внешнеполитических операций.
При решении этой проблемы Никсон исходил из того,
что существовавшая до него система координации не
была удовлетворительно решена его предшественниками.
Перестраивая всю систему, Никсон счел необходимым не
предпринимать решительных мер по перестройке госу¬
дарственного департамента, а лишь сместить координа¬
ционный центр ближе к Белому дому.
Произведенная Никсоном реорганизация системы Со¬
вета национальной безопасности сохранила за государ¬
ственным департаментом ряд координационных функций
во внешнеполитической области. В руководящем цирку¬
ляре президента от 6 февраля 1969 г. по этому поводу
говорилось: «Президент возлагает на государственного
секретаря полномочия и ответственность в пределах,
установленных законами по осуществлению общего ру¬
ководства, координации и наблюдению за межведом¬
ственной деятельностью правительства Соединенных
Штатов за границей. Эти полномочия включают постоян¬
ное наблюдение и общее руководство экономической по¬
мощью, военной помощью и программами продаж, как
это предусматривается законом об иностранной помощи
1961 года с внесенными в него дополнениями» ,4.
Кроме того, Никсон фактически подтвердил директиву
президента Кеннеди о главенствующей роли американ¬
ских послов среди всех ведомственных представителей,
входящих в штат посольств и представительств США за
границей. Исключение было сделано главным образом
для деятельности командующих вооруженными силами
США за рубежом в соответствующих районах и для дру¬
гих видов деятельности, «которые президент найдет нуж¬
ным осуществлять через военные каналы». Таким обра¬
зом, из-под политического контроля госдепартамента,
как и прежде, изымалась важная область внешнеполити¬
ческой деятельности США и лишний раз подчеркивалась
14 «The Department of State News Letter», February 1969.
91

ограниченность координационных функций государствен¬
ного департамента.
Более того, основные инструменты межведомственной
координации оказались теперь не в руках государствен¬
ного департамента. Высшая межведомственная группа,
находившаяся в сфере контроля государственного депар¬
тамента, была ликвидирована. Созданный вместо нее
Комитет заместителей министров вошел, как уже отмеча¬
лось, в «систему Совета национальной безопасности»,
равно как и межведомственные региональные группы.
Правда, во главе этого Комитета, так же как и межве¬
домственных групп, остались руководящие работники
госдепартамента. На пего же было возложено руковод¬
ство осуществлением мероприятий, разработанных Со¬
ветом по международной экономической политике. Все
это говорит о том, что за дипломатическим ведомством
США оставлены функции координации политики и
операций, но под руководством Белого дома и его ап¬
парата.
Планирование политики. Роль, которую играют раз¬
личные ведомства в планировании внешней политики, в
значительной степени предопределяет их положение во
внешнеполитическом механизме США. Перемещение
функции планирования из одного центра в другой влек¬
ло, как правило, за собой соответствующее сокращение
или увеличение ответственности этих органов за опреде¬
ление общих целей и направлений американской внеш¬
ней политики.
Потребность в более надежном планировании вызы¬
вается в первую очередь стремлением Соединенных Шта¬
тов вывести свою дипломатию из того тупика, в котором
она оказалась, «сократить элемент шока» 15 во внешне¬
политических делах, увеличить маневренность диплома¬
тического аппарата в кризисных ситуациях, упорядочить
процесс принятия решений.
Значение планирующего звена государственного де¬
партамента не было всегда одинаковым. Эйзенхауэр
предпочитал опираться в этих вопросах больше на Коми¬
тет планирования СНБ. Роль Совета планирования по¬
литики госдепартамента несколько возросла с приходом
15 George Morgan. Planning in Foreign Affairs: The State of Art.
«Foreign Affairs», January 1961, p. 276,
92

к власти Кеннеди, который распустил планирующие
звенья СНБ, закрепив эту функцию за дипломатическим
аппаратом. Расцвет деятельности Совета планирования
госдепартамента наступил, когда его руководителем в
начале 60-х годов стал Уолт Ростоу. Только в 1964 г. этот
орган подготовил 71 документ по разным внешнеполити¬
ческим вопросам. Тенденция укрепления роли государ¬
ственного департамента в этой области сохранялась при
Джонсоне.
Государственный департамент стал ведущим звеном
всего планирующего механизма внешней политики и по
крайней мере формально возглавил координацию усилий
других ведомств в этом направлении, учитывая, что с
60-х годов органы планирования были созданы не только
в министерстве обороны, но и в Агентстве международно¬
го развития и в Информационном агентстве США.
Тем не менее к концу пребывания у власти админи¬
страции Джонсона в правительственных кругах стали
осознавать, что продукция планирующих политику орга¬
нов государственного департамента, как правило, ока¬
зывалась слишком общей и непригодной для руководства
внешнеполитической деятельностью.
Это было, конечно, связано с некоторыми специфиче¬
скими чертами работы самого дипломатического ведом¬
ства. При закреплении за ним функции планирования
теоретически предполагалось, что выполнением ее будут
заниматься наряду с Советом планирования в равной
степени активно и оперативные управления государствен¬
ного департамента. На практике же получилось, что пла¬
нированием в госдепартаменте почти исключительно за¬
нимались те полтора десятка человек, которые составля¬
ли штаты органа по планированию политики. Только
с созданием межведомственных региональных групп не¬
сколько оживилось политическое планирование в неко¬
торых управлениях.
Специалисты по работе американского дипломатиче¬
ского ведомства не без основания отмечают, что его про¬
фессиональное ядро всегда защищало ту точку зрения,
что решения в области внешней политики могут основы¬
ваться почти исключительно на знаниях, полученных из
опыта, на интуитивном понимании происходящих процес¬
сов, а не на заблаговременном планировании и прогнози¬
ровании.
93

Но дело было, конечно, не только в профессиональ¬
ном консерватизме кадровых дипломатов. Ведь весьма
неэффективным оказалось и руководство со стороны го¬
сударственного департамента межведомственным плани¬
рованием, осуществляющимся главным образом через
Межведомственную группу планирования, созданную в
1961 г. под руководством председателя Совета планиро¬
вания государственного департамента и включавшую
представителей Пентагона, ЦРУ и аппарата Белого дома.
Группа почти не выносила коллективных предложений и
служила своего рода дискуссионным клубом.
К концу президентства Джонсона, прошедшего под
знаком эскалации вьетнамской войны, стал все больше
осознаваться тот факт, что Совет планирования полити¬
ки явно не справился с задачей согласования политиче¬
ского и военно-стратегического планирования, хотя по¬
пытки в этом направлении предпринимались. Даже внут¬
ри самого госдепартамента не было единой позиции на
этот счет. Совет по планированию располагал квалифи¬
цированными экспертами из Пентагона, которые защи¬
щали точку зрения военных кругов, но повседневными
делами военно-политического планирования стала зани¬
маться особая, фактически не связанная с Советом пла¬
нирования группа по военно-политическим делам.
Здесь, конечно, сказалось то обстоятельство, что дол¬
госрочное планирование внешней политики неизбежно
переплеталось с военно-стратегическими целями Соеди¬
ненных Штатов, разрабатываемыми целиком и пол¬
ностью Пентагоном.
Не сложилось у государственного департамента и
официальных хорошо налаженных связей с Комитетом
начальников штабов. Его специальная группа готовит и
ежегодно корректирует «Объединенные долгосрочные
стратегические обзоры», охватывающие 5—8-летний пе¬
риод и используемые для проектирования будущих уров¬
ней вооруженных сил, она же готовит «Объединенный
план стратегических целей», рассчитанный на 10—20 лет.
Слабость деятельности планирующих органов госу¬
дарственного департамента при администрациях Кенне¬
ди и Джонсона была вызвана также рядом причин орга¬
низационно-управленческого характера.
Передача функции планирования государственному
департаменту не сопровождалась дополнительными ме¬
94

рами по увязке проводимого планирования с конкретны¬
ми внешнеполитическими операциями. Без связи плани¬
рования с операциями, по мнению американских специа¬
листов, рекомендации плановиков носят слишком умо¬
зрительный характер. Как писал бывший председатель
Совета планирования государственного департамента
Роберт Боуи, «интеграция планирования и операций —
это метод, с помощью которого наша потребность в эф¬
фективной политике достигается на практике»16. Плани¬
рование операций при Кеннеди и Джонсоне фактически
осуществлялось самими оперативными агентствами
(ЮСИА, Агентством международного развития и др.)
без руководящего воздействия со стороны государствен¬
ного департамента. Введение системы планирование —
программирование — бюджетирование (ППБ) не смогло
привнести решающий сдвиг в эту область.
Еще более важный недостаток работы в области пла¬
нирования политики государственным департаментом за¬
ключался в том, что Совет планирования не был доста¬
точно информирован о текущих запросах и потребностях
высших органов при Белом доме, принимающих главные
внешнеполитические решения, и поэтому не мог их эф¬
фективно удовлетворять.
Учитывая это обстоятельство, администрация Никсо¬
на решила ориентировать главные усилия в области пла¬
нирования на президента и реорганизованную систему
СНБ. «Я намереваюсь,— говорил Киссинджер при вступ¬
лении в должность помощника президента по вопросам
национальной безопасности,— поднять на должную вы¬
соту функцию планирования в аппарате Совета нацио¬
нальной безопасности и Белого дома и поощрять функ¬
ции планирования во всем аппарате правительства» 17.
И наконец, американская политическая наука не ос¬
меливается признать ту истину, что внешнеполитическое
планирование, чтобы быть надежным, неизбежно на
определенном этапе должно сочетаться с социально-по¬
литическим прогнозированием. Вот здесь и начинает ска¬
зываться узость теоретической и несостоятельность идей¬
ной базы, а также ненадежность методических принци¬
пов планирования в государственном департаменте.
16 Robert R. Bowie. Shaping the Future. Foreign Policy in an Age
of Transition. N. Y., 1964, p. 83.
17 «New York Times», December 3, 1968.
95

Недаром американские исследователи Эдвард Уэйнталь
и Чарлз Бартлет, отмечая узость исходной позиции твор¬
цов внешней политики США, писали в своей книге, что
«фактически все американское политическое планирова¬
ние строилось на тезисе об опасности коммунизма»18.
Ярко выраженный антикоммунизм, положенный в осно¬
ву планирования политики государственного департамен¬
та, закрывал ему возможность видеть истинные движу¬
щие силы и общее направление развития международной
жизни.
Распределение бюджетных ресурсов. В последние
годы среди американских специалистов по организации
внешнеполитического механизма, а также конгрессменов
и других политических деятелей идут большие споры о
необходимости использования в управлении внешней по¬
литикой США новых средств и методов. Особое внима¬
ние при этом обращается на систему контроля над рас¬
пределением средств для целей внешней политики, на
методы увязывания планов с оценкой их стоимости и эф¬
фективности. Другими словами, речь идет о программи¬
ровании во внешней политике или так называемом про¬
граммном бюджетировании. Американские специалисты
почти единодушно признают, что близость ведомства к
центру контроля над распределением ресурсов является
важным показателем его фактического влияния на внеш¬
нюю политику страны.
После доклада Комитета Гертера «Кадры для новой
дипломатии» (1962 г.) в государственном департаменте
стала развиваться работа в области программирования,
связанная с составлением предварительных бюджетных
наметок. С 1963 г. под началом заместителя государст¬
венного секретаря по вопросам администрации Крокета
стала создаваться «система всеобъемлющего программи¬
рования по странам», которая должна была охватить
все действия и программы за границей, исключая воен¬
ные операции. Согласно предложенной схеме, Совет пла¬
нирования политики должен был разрабатывать полити¬
ческую основу в «документах национальной политики»,
каждый из которых излагал бы в совокупной форме за¬
явление о целях США по отношению к отдельной стране.
18 Edward W е i n t а 1, Charles Bartlett. Facing the Brink. An Inti¬
mate Story of Crisis Diplomacy. N. Y., 1967, p. 184.
96

На основании этих документов предполагалось далее со¬
ставление заграничными представительствами США в
каждой стране под руководством американского посла
конкретных программ и объема требующихся ресурсов.
Таким образом, за основу вводимой системы програм¬
мирования бралась отдельная страна. В период 1963—
1965 гг. новая система стала энергично вводиться в дей¬
ствие сначала в странах Латинской Америки, затем в
других странах мира (Исландия, Эфиопия, Индия, ФРГ,
Англия и др.), с охватом в общей сложности более 30 го¬
сударств. Роль посла как руководителя системы на
месте, а следовательно, и роль государственного депар¬
тамента, стала возрастать.
Однако эта тенденция прервалась в августе 1965 г.,
когда президент Джонсон в директивном порядке потре¬
бовал введения почти во всех федеральных учреждениях
новой системы программирования, получившей название
ППБ, ориентированной не на страны и географические
районы, а на отдельные ведомства и их бюджетные
статьи. При системе ППБ государственный департамент
утрачивал важное средство воздействия на формулиро¬
вание и осуществление внешней политики США.
В последующие годы госдепартамент еще предприни¬
мал усилия по созданию программных систем на нацио¬
нальной, региональной и даже глобальной основе. Но в
конечном счете попытки ввести единую систему программ¬
ного бюджетирования для всех ведомств, участвующих
в осуществлении американской внешней политики, не
удались, И для этого были существенные причины. Рас¬
пределение ресурсов — это такой уязвимый вопрос, кото¬
рый ведомства только в последнюю очередь согласились
бы поставить под контроль государственного департа¬
мента. Общая система программирования по странам
натолкнулась поэтому на серьезные межведомственные
разногласия, а система ППБ заблудилась в коридорах
отдельных ведомств.
Американские авторы сейчас высказывают точку зре¬
ния, согласно которой общее руководство распределе¬
нием ресурсов должно находиться в руках Белого дома,
а государственный департамент должен получить право
совместно’ с Административно-бюджетным управлением
анализировать бюджетные наметки главных граж¬
данских правительственных учреждений, действующих
4 Заказ № 4991
97

за границей. В той системе программирования политики,
которая вводится в государственном департаменте в ре¬
зультате управленческой реформы 1971 г., упор делается
уже не на распределение бюджетных ресурсов, а на об¬
щий политический анализ целей и интересов США по
странам и районам мира, а также возникающих при осу¬
ществлении этих целей опасностей и угроз. Имеется в
виду, что новая система политического анализа и распре¬
деления ресурсов поможет госдепартаменту, а в перспек¬
тиве и других^ ведомствам лучше ориентировать внешне¬
политические мероприятия по странам и районам мира,
а также и в глобальном масштабе, а это з свою очередь
позволит в дальнейшем точнее распределять бюджетные
ресурсы.
Контроль за осуществлением внешнеполитических ре¬
шений. Начиная с президентства Кеннеди функция кон¬
троля за осуществлением политики, директивных устано¬
вок и планов стала превращаться в отдельную и важную
функцию управления внешнеполитическим аппаратом
США. После роспуска Совета по координации операций,
выполнявшего эту задачу, Кеннеди передал контрольную
функцию аппарату Белого дома и частично — государст¬
венному департаменту. При этом последнему досталась в
основном область контроля над выполнением внешнепо¬
литических установок президента представителями раз¬
личных ведомств за границей. Контроль был возложен па
посла. Что касается наблюдения за осуществлением по¬
литики правительственными ведомствами в Вашингтоне,
то эту обязанность несли помощники президента.
Президент Джонсон специально уполномочивал го¬
сударственного секретаря взять на себя ответственность
за контроль над межведомственной деятельностью за
рубежом. И Никсон в своем руководящем циркуляре от
6 февраля подчеркнул сохранение за государственным
секретарем этой функции 19. Но, как показал опыт, за¬
крепление контрольной функции за государственным
департаментом без придачи ему соответствующих ин¬
струментов оставалось лишь номинальным его правом.
Дело в том, что и в этом вопросе государственный де¬
партамент столкнулся с глубокой междоусобицей внутри
внешнеполитического аппарата, а это вызывает необхо¬
19 См. приложение.
98

димость отдельно рассматривать взаимоотношения госу¬
дарственного департамента с другими органами внешней
политики и влияние этих взаимоотношений на его поло¬
жение в общем механизме.
Специфика организационных взаимосвязей. В каче¬
ственном смысле взаимоотношения государственного де¬
партамента с другими органами внешней политики США
можно подразделить на три категории: отношения кон¬
троля, партнерства и подчиненности.
Первая категория охватывает связи госдепартамента
с автономными ведомствами, политическое руководство
которыми он сам призван осуществлять и которые со¬
ставляют так называемую «сферу государственного де¬
партамента». Вторая форма характерна для контактов
госдепартамента с другими ведущими внешнеполитиче¬
скими органами — Пентагоном, ЦРУ, министерствами
(финансов, сельского хозяйства, торговли и т. д.). Нако¬
нец, третья линия взаимосвязей отражает положение гос¬
департамента по отношению к президенту и Совету на¬
циональной безопасности.
Входящие в сферу государственного департамента
органы: Информационное агентство США и Агентство по
контролю над вооружениями и разоружению — поставле¬
ны в законодательном порядке или директивами прези¬
дента в подчинение государственному секретарю.
Однако степень фактического влияния государствен¬
ного департамента на эти организации неодинакова и
с годами все больше ослабевает. Профессор Миннесотско¬
го университета Бэртон Сэпин писал по этому поводу:
«Хотя государственный секретарь занимает самое высо¬
кое положение после президента во внешнеполитических
делах и располагает различной степенью власти над
этими агентствами, он не в состоянии осуществлять об¬
стоятельный контроль и наблюдение за ними»20.
ЮСИА, как правило, получает от государственного
департамента общие установки по внешней политике и
информацию о предстоящих или готовящихся внешнепо¬
литических акциях. Существовавшее до последнего вре¬
мени формально при госдепартаменте Агентство между¬
народного развития, которое ведало помощью США ино¬
странным государствам, пользовалось боладдой с^рпенью
20 Burton М. S а р i n. Op. cit., р. 22.
4*	99

автономии. В соответствии с решениями новой админи¬
страции, принятыми в 1971 г., оно было раздроблено на
более мелкие автономные подразделения, которые с по¬
мощью института координаторов были поставлены в
большую зависимость от государственного департамента.
Еще один автономный орган госдепартамента —
Агентство по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию— занимает особое положение. Оно было создано в
сентябре 1961 г., в соответствии со специальным законом,
принятым конгрессом, в первую очередь для того, чтобы
парировать то глубокое впечатление, которое оказали на
мировую общественность советские предложения в обла¬
сти разоружения. В этом законе, в частности, указыва¬
лось, что «исполняя свои обязанности согласно данному
закону, директор (Агентства) несет под руководством
государственного секретаря главную ответственность в
правительстве за вопросы контроля над вооружениями и
разоружению»21.
Однако директор Агентства по закону считается по
вопросам разоружения главным советником не только
государственного секретаря, но и президента, что предо¬
ставляет Агентству известную свободу действий.
Ведение переговоров по этим проблемам тоже пору¬
чено Агентству, хотя и предусматривается общее руко¬
водство госсекретаря. И действительно, летом и осенью
1961 г. согласование с Советским Союзом принципов для
переговоров по всеобщему и полному разоружению вел
директор Агентства Макклой; начиная с марта 1962 г.
переговоры в Комитете по разоружению ведутся с амери¬
канской стороны в основном силами Агентства,
Координацию американской политики в области разо¬
ружения осуществлял при президенте Джонсоне не го¬
сударственный департамент, а так называемый Комитет
руководителей22, преобразованный Никсоном в высоко¬
поставленную Группу проверки СНБ.
21 «Arms Control and Disarmament Act». Sec. 22, Washington, 1961.
22 В его состав, кроме директора Агентства по контролю над воору¬
жениями и разоружению, входили: председатель Комиссии по
атомной энергии, администратор Национальмого управления по
аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА),
государственный секретарь, министр обороны, председатель Ко¬
митета начальников штабов, директора ЮСИА й ЦРУ, помощники
президента по вопросам национальной безопасности и по вопро¬
сам науки и техники.
100

И наконец, значительную самостоятельность Агент¬
ству обеспечивает проведение им вне рамок государст¬
венного департамента большого объема исследователь¬
ских работ23, связанных с политическими аспектами
разоружения, перспективами возможного воздействия
науки и техники на проблему разоружения, влиянием
новых видов оружия на политику США в этой области,
экономическими последствиями разоружения для США и
для других стран.
То, что мы назвали отношениями партнерства, пред¬
полагает уже не только фактическую, но и формальную
самостоятельность сторон, в том числе во внешнеполи¬
тических делах.
Так, государственный департамент не оспаривает ве¬
дущей роли министерства финансов в определении и осу¬
ществлении валютной политики США, а также в коорди¬
нации позиций других ведомств и представлении реко¬
мендаций по этому вопросу президенту. Представители
министерства финансов возглавляют межведомственный
комитет по международным валютным проблемам, На¬
циональный консультативный совет по международной
валютной и финансовой политике и другие соответствую¬
щие органы.
В американской печати раздавались голоса в пользу
передачи руководства этими координационными органа¬
ми государственному секретарю, но такие предложения
не находили отклика в правительстве, да и сам государ¬
ственный департамент не настаивал на этом, признавая
свои ограниченные возможности в этих делах.
Отношения государственного департамента с мини¬
стерством торговли более тесные, нежели с министер¬
ством финансов. Объясняется это прежде всего тем, что
в самом департаменте имеется Управление экономиче¬
ских проблем, ведающее не только формулированием об¬
щей экономической политики США за рубежом, но и
конкретными проблемами внешней торговли (например,
переговорами о тарифах, расширении экспорта и др.).
Значение министерства сельского хозяйства в ино¬
странных делах США в настоящее время возросло в ре¬
23 Большая часть бюджета Агентства расходуется на исследования.
Так, в 1968 г. из 9 млн. долл., выделенных конгрессом на расходы
Агентства, около 6 млн. долларов предназначались на научные
исследования.
101

зультате передачи в его компетенцию всех вопросов, свя¬
занных с реализацией за границей так называемых сель¬
скохозяйственных излишков, широко используемых в по¬
литических интересах США. Государственный департа¬
мент не осуществляет никакого прямого руководства
этой программой.
Еще более трудными и противоречивыми являются
отношения госдепартамента с военными и разведыва¬
тельными ведомствами.
Итак, существующие внутри внешнеполитического ме¬
ханизма центры притяжения и особенности их взаимо¬
связей составляют как бы группу внешних факторов,
обусловливающих роль и значение государственного де¬
партамента во внешней политике США. Но, как отме¬
чают американские специалисты, это не означает автома¬
тического падения роли и престижа руководителя дипло¬
матического ведомства — государственного секретаря.
•Неспособность государственного департамента спра¬
виться со всей этой сложностью взаимоотношений побу¬
дила президента Никсона вернуться к системе управле¬
ния внешней политикой, ориентированной на Белый дом.
Два лица государственного секретаря
Как человек, возглавляющий американскую дипло¬
матию, государственный секретарь выступает как бы в
двух лицах. С одной стороны,— и это признается основ¬
ным,— он главный личный советник президента по во¬
просам внешней политики. По признанию сенатора
Джексона, эта функция государственного секретаря
«(осложнена большой ролью военных факторов в прове¬
дении американской внешней политики и появлением ми¬
нистра обороны в качестве важного советника , по делам
национальной безопасности»*4.
С другой стороны, государственный секретарь являет¬
ся руководителем огромного дипломатического аппарата,
причем, как отмечала авторитетная сенатская комиссия
по операциям правитёльства, «сложность состоит в том,
что ответственность секретаря шире, чем его департамен¬
та»*5. Другими словами, имеет место масштабное несов-
м «The Secretary of State and the Ambassador». N. Y., 1964, p. 39.
” Ibid., p. 14.
102

падение круга обязанностей, а следовательно, и полно¬
мочий государственного секретаря и его ведомства.
Эта двойственность функций государственного секре¬
таря лежит в основе той необычной ситуации, когда од¬
новременно могут проходить два процесса — падение
роли департамента во всей внешнеполитической системе
и повышение значения государственного секретаря.
Именно эту сторону дела имела в виду «Нью-Йорк
тайме», когда, отметив обеспокоенность профессиональ¬
ных дипломатов «дальнейшим уменьшением полномочий
департамента» в связи с реорганизацией Никсоном внеш¬
неполитического аппарата, она заявила; «Их опасения
касаются скорее организационной стороны дела, нежели
личной. Тесная дружба и давние связи, существующие
между президентом Никсоном и его государственным
секретарем Уильямом Роджерсом, гарантируют Роджер¬
су большое влияние в определении политики»26.
В какой-то степени побочным продуктом упомянутых
процессов является тенденция к расширению разрыва
между государственным секретарем и государственным
департаментом. Одна из причин этого, как мы уже ука¬
зали, кроется в однобоком понимании государственным
секретарем его роли в политическом механизме, сосре¬
доточении усилий только на одной стороне своих обя¬
занностей — быть советником президента — в ущерб вто¬
рой. Примером такого типа государственного секретаря
был Дин Раск, о котором та же газета писала: «Раск
представлял себе свою роль не как руководителя огром¬
ной машины, вырабатывающей политику, и не как побор¬
ника каких-то личных взглядов или взглядов государ¬
ственного департамента, а скорее как благоразумного,
полного сочувствия, конфиденциального советника пре¬
зидента» 27.
Другая причина носит определенный социальный ха¬
рактер и относится к порядку назначения государствен¬
ного секретаря. Согласно конституции, его назначает
президент с одобрения сената, который, как правило,
подтверждает выбор президента. Однако никаких фор¬
мальных требований для выбора кандидатов на пост го¬
сударственного секретаря не существует. «Это дело опы-
” «New York Times», February 5, 1969.
27 «New York Times», December 12, 1968.
103

та»,— утверждал в свое время президент Вильсон. Но
отсутствие таких требований делает возможным для пре¬
зидента назначать лиц, известных в ведущих монополи¬
стических кругах, а также подходящих для него лично, а
не для департамента.
Все восемь послевоенных государственных секретарей
назначались прежде всего по принципу их прийадлеж-
ности к деловому миру. Одни были непосредственно свя¬
заны с монополистическими кругами, другие — через
свои адвокатские фирмы, что не меняет существа дела.
Причем, как правило, они являлись ставленниками наи¬
более влиятельных финансовых групп Уолл-стрита.
Государственный секретарь, учитывая все привходя¬
щие обстоятельства — близость к президенту, наличие
мощного аппарата государственного департамента, под¬
держку делового мира, является одной из самых влия¬
тельных фигур в правительстве США, а в вопросах внеш¬
неполитической стратегии президент, как правило, скло¬
нен учитывать в первую очередь мнение государствен¬
ного секретаря, равно как и министра обороны. Это, по
всей видимости, находит свое отражение в отношениях
между нынешним государственным секретарем Роджер¬
сом и Белым домом.
Особенности внутриведомственной организации
Внутренняя структура государственного департамен¬
та во многом противоречива, неустойчива, сложна и за¬
путанна, а задачи управления этим ведомством, особенно
подготовки и расстановки кадров, в последнее десятиле¬
тие с трудом находят признание у руководства государ¬
ственного департамента. Этому, правда, способствует то
обстоятельство, что среди дипломатических кадров, в об¬
щем единых в своем служении классовым интересам им¬
периалистического государства, в последнее время все
чаще выходят наверх разногласия по отдельным такти¬
ческим вопросам, социальная разобщенность, профессио¬
нальная несовместимость и т. д.
Проблема не профессионалов, или, как их называют в
Америке, «политических назначенцев», состоящая в раз¬
даче руководящих постов в департаменте и в посоль¬
ствах крупнейшим бизнесменам, профессиональным по¬
литикам пли военным,— одна из острых социальных
104

проблем дипломатической службы США. Характерно,
что американская политическая наука в лице ее пред¬
ставителей, работающих в области исследования внеш¬
ней политики и дипломатии, осознает недостатки подоб¬
ной практики, но, улавливая ее классовый подтекст, сама
впадает в противоречия. Известный специалист по во¬
просам дипломатии Томас Бейли в своем труде «Искус¬
ство дипломатии: американский опыт», с одной стороны,
подчеркивает, что «дипломатия — это динамит, особенно
в ядерный век, и те, кто обращаются с динамитом, долж¬
ны быть опытными техниками», а с другой — утверждает,
что «дипломатия — слишком важное дело, чтобы его от¬
давать на попечение только дипломатам»28. Проблема
эта неразрешима в условиях США, как неразрешимы бо¬
лее глубокие классовые противоречия, в конечном счете
породившие ее.
Внутренние противоречия в государственном департа¬
менте усугубляются и другим обстоятельством. «Новая
дипломатия» с ее упором на нетрадиционные методы и
формы ведения внешнеполитических дел вызвала боль¬
шой приток в госдепартамент представителей профессий,
о которых там раньше никогда не слышали: плановиков,
программистов, экономистов, статистиков, пропаганди¬
стов, физиков, психологов и т. д. Возникла весьма серьез¬
ная проблема взаимоотношений между «специалистами»
и дипломатамй «широкого профиля». Кадровые диплома¬
ты встретили пришельцев в штыки, но их беспокойство
особенно возросло, когда они обнаружили, что новички в
столь древнем искусстве дипломатии стали играть возра¬
стающую роль в определении и осуществлении внешней
политики США. «Пришельцы,— писал в своих мемуарах
американский кадровый дипломат Чарлз Тейер,— мно¬
гие из которых являются выходцами из школ правитель¬
ственного управления, были незнакомы с целями, пробле¬
мами и методами дипломатии. Однако вместо того чтобы
ограничить свои усилия административными проблемами,
они ринулись в дипломатическую работу по существу»29.
Одна из главных причин отрицательного отношения
кадровых дипломатов к участию во внешнеполитических
28 Thomas A. Bailey. The Art of Diplomacy. The American Expe¬
rience. N. Y„ 1968, p. 45—46.
29 Charles Thayer. Diplomat. N. Y., 1959, p. 274.
105

делах представителей новых профессий заключалась в том.
что приход последних нарушил то положение «элиты»,
каким пользовались дипломаты раньше, будучи объеди¬
ненными в «замкнутый профессиональный клуб»30.
К категории постоянных внутренних проблем государ¬
ственного департамента относится и уже упоминавшаяся
разобщенность между государственным секретарем и его
департаментом. В этой связи возросло значение узкой
группы «высшего эшелона» чиновников, составляющих
руководящий центр ведомства.
Характерной чертой этого важнейшего звена, практи¬
чески полностью взявшего на себя управленческие функ¬
ции в департаменте, является тот факт, что оно в основ¬
ном состоит из политических назначенцев, а не из про¬
фессиональных дипломатов. В состав высшего руковод¬
ства департамента входят в соответствии с новыми поло¬
жениями, принятыми в ходе управленческой реформы
1971 г., кроме государственного секретаря, его первый за¬
меститель, заместители по политическим и экономиче¬
ским вопросам, заместитель первого заместителя по
управлению, советник госдепартамента и координатор
помощи «по обеспечению безопасности». Все эти лица
должны теперь действовать в качестве единого «управ¬
ленческого центра» с единым аппаратом. Подавляющее
большинство членов этой бюрократической верхушки
остаются все-таки временщиками, связанными с полити¬
ческой судьбой назначивших их государственного секре¬
таря и президента и в силу этого глубоко не вникающими
во внутренние проблемы, затрагивающие дипломатиче¬
скую службу.
Внутренние противоречия сегодня пронизывают всю
организационную структуру дипломатического ведомства
США.
Основные подразделения государственного департа¬
мента— управления31 — можно разбить на три группы
в соответствии с общим направлением их деятельности.
80 Henry Villard. Affairs at State. N. Y., 1965, p. 152.
31 В советской литературе эту высшую административную струк¬
турную единицу госдепартамента иногда называют «бюро» в со¬
ответствии с английским наименованием (bureau), что представ¬
ляется весьма неудобным, особенно с практической точки зрения,
так как название не дает полного представления о значении дан¬
ного подразделения, возглавляемого помощником госсекретаря,
и не соответствует общепринятой терминологии.
106

Первую группу составляют оперативные дипломатиче¬
ские управления, которые в отдельности занимаются во¬
просами внешних сношений со странами определенного
района. Оперативные управления — это по сути рабочий
механизм, осуществляющий дипломатию США на прак¬
тике или, как писал исследователь госдепартамента
Джон Ликакос, это «сердце департаментского руковод¬
ства и формулирования политики в Вашингтоне»32.
Во вторую группу включаются управления, главное
содержание работы которых составляет планирование
политики и анализ информации.
Третья группа — управления, занимающиеся вопроса¬
ми идеологической экспансии, пропаганды и обработки
общественного мнения.
Наконец, на последнем месте стоят подразделения, ве¬
дающие административным и другим обеспечением ди¬
пломатического аппарата, и их роль в связи с выдвиже¬
нием на первый план управленческих задач в последнее
время быстро возрастает. Положение и значение управ¬
лений неодинаковы, а оснащенность их кадрами и их
финансовая база зависят от важности выполняемых
задач.
В американском дипломатическом ведомстве насчиты¬
вается пять территориальных управлений, составляющих
фундамент, на котором строился и развивался государст¬
венный департамент. Они координируют внешнеполити¬
ческие программы и деятельность прочих подразделений
департамента и других федеральных учреждений в отно¬
шении подведомственных стран. Территориальные управ¬
ления были созданы в 1909 г., и это явилось самым круп¬
ным нововведением в организации госдепартамента за
период после гражданской войны в США.
Управление европейских дел считается «классиче¬
ским» территориальным управлением в департаменте,
фактически ведущим свое начало с 1789 г., когда его
единственным «клиентом» была Франция, союзник моло¬
дой республики. Управление занимается 26 странами
Европы и 5 зависимыми территориями. В частности, оно
занимается комплексом проблем, связанных с НАТО,
«особыми отношениями» с Англией, определяет позицию
США по взаимоотношениям с Францией и особое внима¬
32 John Р. Leacacos. Op. cit., р. 43.
107

ние уделяет выработке «восточной», политики, т. е. поли¬
тическим отношениям с социалистическими странами.
В Управлении создан специальный отдел, ведающий
только американо-советскими отношениями.
Исследователь дипломатического механизма США
Джон Ликакос назвал Управление европейских дел
«прежде всего англофильским»33, подчеркнув при этом,
что сторонники тесных отношений с Англией исходят в
настоящее время из того факта, что английское прави¬
тельство «лояльно защищает» политику США во Вьет¬
наме, несмотря на оппозицию этой политике со стороны
английского народа34. Особое место в работе Управления
отводится проблемам укрепления военно-политических
связей с ФРГ. Огромное посольство США в Бонне, насчи¬
тывающее 800 работников из различных американских
ведомств, на месте выполняет инструкции, разрабатывае¬
мые в этом управлении.
К характерной особенности этого Управления отно¬
сится его активное участие в военно-политическом плани¬
ровании, осуществляемое через два влиятельных отдела:
отдела по атлантическим военно-политическим делам и
отдела по атлантическим политико-экономическим де¬
лам.
Ставка правящих кругов США на переориентировку
внешней политики в западноевропейском направлении,
отражением которой явилась поездка Никсона в страны
Западной Европы в 1969 г., вызвала особую активность
Европейского управления, поставив его в положение
ближайшего партнера аппарата Белого дома, где изу¬
чаются дальнейшие перспективы отношений между США
и Западной Европой.
Управление африканских дел — одно из самых моло¬
дых подразделений государственного департамента, соз¬
данное в 1958 г. В нем сосредоточены вопросы отношений
со странами Африки; оно несет значительную долю ответ¬
ственности за формулирование политики США в этом
районе, в частности за разработку неоколониалистских
методов проникновения в страны континента, некогда
бывшие вотчиной европейских союзников США по НАТО.
Это обстоятельство накладывает свой отпечаток на форму
33 John Р. Ее а с а со s. Op. cit, р. 47.
34 Ibid., р. 48.
108

дипломатической работы 35 посольств США в африкан¬
ских странах, в частности объясняет акцент, который
делается на использовании дипломатией экономической и
технической «помощи», предоставляемой этим странам
Соединенными Штатами, По'призйанию бывшего амери¬
канского посла в ряде африканских стран Уильяма Этт¬
вуда, «без экономической и технической помощи наши
дипломаты в большинстве стран Африки, Азии и Латин¬
ской Америки имели бы гораздо меньше влияния и связей,
чем в настоящее время»35. Поддержка режима апартеида
в Южно-Африканской Республике, поощрение внутрен¬
ней борьбы в Нигерии и др,— лишь небольшой перечень
дел, на которых лежит печать Управления африканских
дел госдепартамента.
Африканское управление в своей деятельности исходит
прежде всего из интересов американских монополий и
стратегических планов Пентагона, а также из интересов
бывших и настоящих колонизаторов, метрополий, а не из
соображений помощи молодым африканским государ¬
ствам, вставшим на путь независимости или борющимся
за свою свободу. Именно об этом свидетельствует, напри¬
мер, поддержка США политики Англии в родезийском
вопросе, направленной на укрепление расистского ре¬
жима Смита,
Управление по делам Восточной Азии и Тихого океана
поддерживает тесную связь с министерством обороны,
Советом национальной безопасности, помощниками пре¬
зидента и Комитетом начальников штабов. Это объясня¬
ется агрессивной войной США во Вьетнаме, а также
возрастающим значением отношений США с КНР,
Управление играет значительную роль в определении
политики США в этом районе. Правда, Управлению не
удавалось получить решающий голос в определении
американской политики во Вьетнаме; действия США в
этом районе определялись и подталкивались военно-про¬
мышленным комплексом страны.
Управление межамериканских дел всегда находилось
под строгим контролем президента, государственного сек¬
ретаря и его заместителей. Так же как и в Управлении
европейских дел, в нем было учреждено два специальных
35 William Attwood. The Reds and the Blacks, a Personal Adven¬
ture. N. Y., 1967, p. 344.
109

отдела: один — по вопросам политическим и безопас¬
ности, второй — по экономическим проблемам. Это
понятно, так как взаимоотношения США с Латинской
Америкой традиционно строились на основе «особых
интересов» Соединенных Штатов в этом районе, заклю¬
чающихся в стремлении сохранить там огромные капита¬
ловложения, превратившие Южную Америку в сырьевую
базу американского империализма и важный стратегиче¬
ский плацдарм.
К характерным особенностям Управления межамери¬
канских дел относится его организационная связь с
американскими разведывательными ведомствами. Кана¬
лом, который используется для этой цели, служит спе¬
циальный помощник руководителя управления, осуще¬
ствляющий связь с «разведывательным сообществом».
Через этого помощника ЦРУ, ФБР и Управление раз¬
ведки и исследований госдепартамента снабжают Управ¬
ление межамериканских дел данными о положении в
отдельных странах Латинской Америки, оказывая тем
самым существенное воздействие на выработку планов и
позиции США по отношению к ним. Кроме того, такая
информация указывает места, где, по всей вероятности,
произойдут антиамериканские «взрывы», хотя она не
может легко предсказать форму и точное время таких
«взрывов»36.
Управление межамериканских дел считается самым
самостоятельным и независимым из всех территориаль¬
ных управлений государственного департамента. Руково¬
дителя Управления даже называют «государственным
секретарем по Латинской Америке». Никсон повысил
ранг помощника государственного секретаря по меж¬
американским делам до заместителя госсекретаря.
Управление по делам Ближнего Востока и Южной
Азии стало играть большую роль в определении политики
США в районе Ближнего Востока, особенно в связи с
поддержкой Соединенными Штатами открытой агрессии
Израиля против арабских государств. Управление зани¬
мает позицию поддержки экстремистских замыслов
Израиля, поощрения укрепления военного потенциала
” Robert Е. Elder. Department of State Organization for Inter-
American Affairs. «The Formulation and Administration of United
States Foreign Policy». Washington, 1960, p. 181.
110

этой страны, срыва реалистических предложений ОАР и
других арабских стран об урегулировании конфликта
Это вызывает определенное беспокойство даже в руково¬
дящих сферах США. Судя по высказываниям печати,
некоторые американские нефтйные монополии склоняют¬
ся к необходимости пересмотреть тактическую линию
США в их ближневосточной политике, не меняя страте¬
гических планов создания на Ближнем Востоке сферы
влияния империалистических держав.
Управление международных организаций занимает
промежуточное положение между территориальными и
функциональными подразделениями. С одной стороны,
оно занимается обсуждаемыми в ООН проблемами от¬
дельных районов или стран (Кипр, Кашмир, Ближний
Восток и др.) и в этом случае определяет позицию США
в сотрудничестве с соответствующими оперативными
управлениями, а с другой — такими широкомасштабными
вопросами, как разоружение, права человека, мирное
использование космического пространства, политика по
которым формулируется по согласованию с заинтересо¬
ванными министерствами (обороны, здравоохранения,
труда и т. д.), не исключая участия и других функцио¬
нальных управлений или отделов, например управления
международных научно-технических проблем.
Управление международных организаций называют в
государственном департаменте «кризисным управлени¬
ем», так как большая часть его деятельности посвящается
отработке позиции США перед лицом того или иного
острого вопроса, возникающего в ООН. Ответственность
за формулирование американского подхода к крупным
международным проблемам, обсуждаемым в ООН, несет
Управление международных организаций. Это означает,
что оно постоянно проникает в сферу интересов других
функциональных или территориальных управлений и
берет на себя решение «основных» аспектов принадле¬
жащих им проблем.
* * *
В деятельности планово-аналитических органов госу¬
дарственного департамента большое значение приобре¬
тает вопрос о получении и обработке жизненно важ¬
ного для них сырья — информации.
Ill

Это сейчас одна из наиболее серьезных проблем в
госдепартаменте, Ежедневно, по данным на 1968 год,
государственный департамент получал в среднем 835 те¬
леграмм и отправлял 365, т, е, через центр связи гос¬
департамента проходило 1200 телеграмм, что почти в
5 раз превышает число обрабатываемых телеграфных
депеш в ЮСИА—251 37, Телеграммы — основная форма
срочных сообщений, поступающих из дипломатических и
консульских точек, Наиболее важные из них передаются
в зашифрованном виде, В государственном департаменте
из общего числа телеграмм 51% составляют шифрован¬
ные, в ЮСИА—9%,
Особенно громоздкой является экономическая инфор¬
мация, В течение года посольство США должно пред¬
ставлять регулярно в установленные сроки подробней¬
шую информацию примерно по 700 вопросам38,
Американские послы высказывают озабоченность по
поводу чрезмерной загруженности, связанной с составле¬
нием докладов и отчетов, фактически не оставляющей
времени для других важных форм дипломатической ра¬
боты, Посол Эттвуд, например, подсчитал, что крупное
посольство США получает ежедневно такое количество
инструкций, указаний и материалов для сведения, что
если их объединить, то это составит книгу в 850 стра¬
ниц 39,
Все возрастающую долю в подготавливаемой посоль¬
ствами информации занимает работа по сбору и передаче
разведывательной информации, Рекомендация об активи¬
зации усилий в этой области содержалась, в частности, в
докладе «Разведывательная деятельность», представлен¬
ном конгрессу в 1955 г, Комиссией по организации испол¬
нительных органов в правительстве, В докладе указыва¬
лось на необходимость усиления «инициативы и деятель¬
ности по сбору разведывательных данных», несмотря
37 «Hearings before a Subcommittee of the Committee on Appropria¬
tions». House of Representatives. Washington, 1968, p. 257.
Количество обрабатываемых в госдепартаменте телеграмм зна¬
чительно сократилось с 1963 г„ когда число входящих было —
1300, исходящих — 1000 телеграмм (см, «The Secretary of State
and the Ambassador», p. 114),
38 «Foreign Reporting Service, Report of the Investigation Division
of Senate Appropriations Committee». Washington, 1954, p. 15—28.
39 William Attwood. Op. cit., p, 296,
112

даже на «политические риски и возможные дипломатиче¬
ские неловкости»40.
До последнего времени внутри государственного
департамента наиболее оснащенными в смысле быстрой
обработки поступающих сообщений были Управление
разведки и исследований — главное звено по анализу
информации и Управление экономических проблем.
Однако в целом департамент отстал от Белого дома, ЦРУ
и Пентагона в деле налаживания автоматизированной
системы информации. Конгресс рекомендовал государст¬
венному департаменту «создать эффективную систему
обработки огромного потока информации, явившегося
результатом развития средств в XX веке... и, не теряя
времени, применить современную прогрессивную технику
автоматической обработки информации»41.
Существующие методы уже не обеспечивают получе¬
ния необходимых исходных данных в ограниченный срок
и в форме, способствующей их быстрому анализу и свое¬
временному принятию решений. В настоящее время в
госдепартаменте разработана общая концепция и прин¬
ципы собственной системы информации с использованием
электронновычислительной машины, которая будет
вводиться в действие в течение пяти лет начиная с
1969 г., ее общая стоимость составит 5,5 млн. долл.42
Основные элементы системы включают: 1) регулиро¬
вание сбора информации, координацию потребностей
всего департамента в существенной информации, разра¬
ботку методологии установления порядка очередности ее
поступления, контроль над запросами от других ведомств;
2) своевременное распределение информации: четкое
определение характера сведений, необходимых для кон¬
кретных управлений и отделов, направленное на сокра¬
щение в среднем на 50% числа производимых в настоящее
40 «Intelligence Activities. A Report to the Congress by the Commission
on Organization of the Executive Branch of the Government».
Washington, 1955, p. 68—69.
В основу доклада положены выводы специальной группы по
расследованию разведывательной деятельности в составе генера¬
ла в отставке Марка Кларка, адмирала в отставке Ричарда Ко-
нолли, зам. губернатора штата Южная Каролина Эрнста Кол¬
лингса, бывшего пом. госсекретаря Дональда Рассела и двух
крупных бизнесменов — Генри Кирнса и Эдварда Рикенбейкера.
4I^ «House Report N 362, 90th Congress, I Session», 1967, p. 12.
42 «Hearings before a Subcommittee...», p. 276—277.
113

время копий; 3) хранение и изъятие: автоматическую ме¬
тодику хранения и получения в максимально короткий
срок информации по подробно разработанной тематике
предметных указателей с использованием запоминающих
устройств ЭВМ; 4) современную систему отбора доку¬
ментации для архивного хранения нужных и уничтоже¬
ния утративших ценность материалов.
Поскольку в периоды кризисов времени для принятия
решений и согласования действий остается чрезвычайно
мало, в государственном департаменте в апреле 1961 г.
был создан Оперативный центр специально для началь¬
ной оценки поступающей информации и подготовки в
случае необходимости скоординированной реакции США
на внешнеполитические кризисы серьезных масштабов.
В моменты самих кризисов в Оперативном центре
происходит обмен мнениями между представителями
государственного департамента, министерства обороны и
ЦРУ, готовятся для президента проекты предложений о
дальнейших шагах США. Отсюда же осуществляется
прямая связь с посольствами и другими представитель¬
ствами США, находящимися в эпицентре событий.
С целью сократить в момент кризиса большой поток
рутинной информации, блокирующей каналы связи, и тем
самым ускорить процесс получения данных, касающихся
только кризиса, всем точкам за границей направляется
шифрованная директива «лимит-тел». По получении этой
директивы посольства прекращают посылать в центр
какую бы то ни было информацию, кроме представляю¬
щей чрезвычайную срочность; исключение делается
в отношении только посольств, непосредственно находя¬
щихся в кризисном районе. Так, в июне 1967 г. во время
агрессии Израиля против арабских стран все загранич¬
ные представительства США получили из центра опера¬
ций государственного департамента директиву «лимит-
тел» и вынуждены были полностью отказаться от выхода
на связь с центром по своей инициативе. В это время в
госдепартамент поступала только информация о положе¬
нии дел в районе Ближнего Воётока43.
Группа планирования и координации — главный пла¬
нирующий политику орган департамента — является важ¬
43 Stewart А 1 s о р. The Center. People and Power in Political
Washington, jq. Y., 1963, p. 107^103.
114

нейшим потребителем внешнеполитической информации.
Группа в 1969 г. пришла на смену упраздненному Совету
планирования политики. Результатом такой реорганиза¬
ции явилось совмещение специалистами по планирова¬
нию своих непосредственных задач с занятием текущими
проблемами департамента. В Группу вошли профессио¬
нальные дипломаты, работники ряда правительственных
ведомств, представители научных кругов и другие лица
«вне правительства».
Создание Группы планирования и координации пре¬
следовало три главные цели, а именно: повысить роль
планирования при формулировании политики госдепар¬
тамента; более полно использовать результаты анализа и
рекомендаций этой группы, особенно касающихся гло¬
бальных и долгосрочных аспектов важных политических
проблем; содействовать более эффективному участию
департамента во внешнеполитических межведомственных
механизмах °. Газета «Интернейшнл геральд трибющ»
в этой связи отмечала, что «причина роспуска Совета
планирования и объединения части его членов в новую
группу состоит.... в том, чтобы добиться большего исполь¬
зования экспертного опыта специалистов по долгосроч¬
ному планированию в разрешении повседневных кри¬
зисов» 45.
Планирующий орган государственного департамента
не имеет собственного центра анализа и обработки ин¬
формации. В этом отношении он полагается почти пол¬
ностью на ресурсы Управления разведки и исследований,
которое выполняет две основные функции: участвует в
разведывательной деятельности правительства46, полу¬
чает и анализирует различного рода информацию, в том
числе разведывательную, прежде всего для нужд госу¬
дарственного департамента. Это Управление — един¬
ственный орган департамента, который обрабатывает
информацию для всех остальных его подразделений.
Получая всю массу входящей информации из загранич¬
ных точек, оно систематизирует, анализирует и интерпре¬
тирует ее, подчеркивая при этом свое право на расхожде-
“ «The Department of State News Letter», July 1969.
45 «International Herald Tribune», July 5—6, 1969.
“ Об участии данного Управления в разведывательнвй деятельно¬
сти см. главу V.
115

ние во взглядах с другими управлениями, занимающи¬
мися формулированием политики.
Чтобы иметь представление об основных источниках
информации, питающих необходимым «сырьем» Управле¬
ние развёдки и исследований, приведем данные о коли¬
честве единиц информации, полученных этим Управле¬
нием в 1965 г. от различных ведомств. От заграничных
точек госдепартамента было получено 327787 единиц
информации, от ЦРУ—72 551, от министерства обо¬
роны—154 910, от «других разведывательных источни¬
ков»—365747.
Основной стержень Управления составляют терри¬
ториальные отделы: Латинской Америки, Ближнего Во¬
стока и Южной Азии, «Советского блока», Западной
Европы, Африки, Дальнего Востока. В этих отделах
занято около 60% сотрудников. Самый большой из них
занимается социалистическими странами. Вторым по
величине и значению является Дальневосточный отдел,
охватывающий Японию, Китай, Корею. Из функциональ¬
ных звеньев особым влиянием пользуется Научно-эконо¬
мический отдел, который занимается сбором и обработ¬
кой данных об экономике различных стран, в частности о
транспорте, сырьевых ресурсах, народонаселении. В по¬
следнее время большое внимание уделяется также полу¬
чению и анализу сведений о состоянии науки, в первую
очёредь в развитых странах, особенно ее отраслей, имею¬
щих военное значение, а также о научных открытиях,
исследовательских кадрах.
Особое место занимает Отдел внешних исследований,
созданный специально для привлечения к исследованиям
по заданию государственного департамента ученых, ра¬
ботающих вне правительственного аппарата. При этом
происходит как бы двусторонний обмен идеями и инфор¬
мацией. Управление разведки снабжает ученых несекрет¬
ной информацией и материалами собственного производ¬
ства, указывает, какие направления исследований пред¬
ставляют практическую ценность для департамента.
Некоторые ученые считают такое сотрудничество заманчи¬
вым, дающим возможность получить выгодные кон¬
тракты и приложить академические знания к требова¬
ниям реальной политики. Отдел фактически распоряжа¬
47 John Р. L е а с а с о s. Op. cit., р. 482.
116

ется скромным по сравнению со средствами мини¬
стерства обороны и ЦРУ фондом, выделяемым по феде¬
ральному бюджету в распоряжение государственного
департамента' на научно-исследовательские цели48.
Однако объем исследовательских работ, выполняемых
для госдепартамента, далеко превосходит указанные
бюджетные рамки. Ряд министерств и агентств, на иссле¬
довательские контракты которых правительство выделяет
более щедрые средства, частично расходует их на оплату
контрактов по разработке тем, интересующих Управление
разведки государственного департамента.
В США специально культивируется мнение, что ана¬
лиз информации лишь помогает руководству страны при¬
нимать решения, но не предопределяет нх. Факты же
говорят о другом. Управление разведки и исследований
госдепартамента, например, прежде чем приступить к
анализу информации, процеживает ее, отбирая только ту,
которая, по его мнению, заслуживает внимания или тре¬
бует принятия соответствующих политических мер.
Как правило, анализ информации сопровождается
перечнем альтернатив политических линий, что не¬
избежно предопределяет ход мысли лиц, принимающих
решения. Недаром бывший сотрудник ЦРУ Уильям
Ьарндс признает, что «важные политические решения и
распределение миллиардов долларов часто зависят от
суждения и,заключения, к которым приходят разведыва¬
тельные организации США»49.
Результаты анализа Управление излагает в ряде
документов, которые отличаются друг от друга как по
форме, так и по содержанию. «Справочные резюме» дают
самые свежие сведения о происходящих событиях и
комментарии к ним. «Разведывательные записки» осве¬
щают то или иное событие, например переворот или
угрозу кризиса в какой-либо стране и их возможные
последствия для США. «Исследовательские меморан¬
думы» затрагивают более широкие международные проб¬
лемы и в связи с этим желательные акции со стороны
48 В 1965 г. по этой статье из бюджета было выделено 125 тыс. долл.,
что, по подсчетам американских авторов Вейнталя и Бартлета,
составляет менее 10% от бюджетных расходов министерства
обороны только на социальные исследования (Edward W е i n t а 1.
Charles Bartlett. Op. cit., p. 199).
49 «Foreign Affairs», January 1969.
117

США. «Очерки политической динамики» дают обзор
взаимодействия социальных, экономических и политиче¬
ских факторов в отдельных странах.
Взаимное переплетение дипломатической и разведы¬
вательной служб неизбежно ведет к изменению струк¬
туры и методов работы государственного департамента.
Оно также позволяет разведывательным службам
активно влиять на разработку внешнеполитического
курса США.
Государственный департамент активно участвует и в
анализе экономической информации. И это — его тради¬
ционная функция. Американский дипломатический
аппарат всегда внимательно относился к экономическим
аспектам внешней политики, удовлетворению торговых,
финансовых и прочих нужд государства и частного
капитала.
Управление экономических проблем, созданное в
1947 г., несет непосредственную ответственность за эти
вопросы.
В настоящее время это одно из крупнейших управле¬
ний государственного департамента. В его задачу входит
определение общих целей экономической политики США,
согласование программ в этой области с общеполитиче¬
скими целями. Поскольку в комплексе взаимоотношений
США с другими странами экономические связи занимают
зачастую ведущее место, а использование американской
дипломатией экономических инструментов возрастает,
круг ответственности Управления весьма расширился,
особенно в послевоенные десятилетия, когда США вновь
стали выступать в роли «мирового кредитора», источника
займов и субсидий, как правило связанных с политиче¬
скими соображениями. В Управлении разрабатываются
также вопросы американской политики в отношении
частных капиталовложений за границей, иностранной
помощи, экономического развития, международного
финансирования. Его работа строится на основе сотруд¬
ничества с оперативными управлениями, а также Управ¬
лением разведки и исследований.
Для оценки последствий принимаемых правитель¬
ством решений в области торговой политики Управление
использует модели, имитирующие товарные потоки миро¬
вой торговли, и факторы, их определяющие. До послед¬
него времени эти модели конструировались с использо¬
118

ванием ручных счетно-вычислительных машин. На них
испытывалось влияние альтернативных решений на
мировую торговлю, но ввиду малых мощностей этих
машин ограничивалось и число переменных величин в
модели. Поэтому сейчас разрабатывается методология
использования электронно-вычислительных машин для
создания модели, которая в большей степени приближа¬
лась бы к реальной системе мировой торговли, включаю¬
щей более 100 стран, тысячи разновидностей товаров,
тарифных ставок, валютных курсов, пошлин и т. д.
Благодаря такой модели, как считают специалисты,
«улучшаются качество и скорость поступления информа¬
ции для директивных органов»50.
В настоящее время создается также экономическая
модель торговли США со всем остальным миром, что,
как предполагают, позволит испытывать возможные
последствия для Соединенных Штатов изменений в таких
переменных величинах, как штрафы, пограничные сборы,
нетарифные барьеры и т. д. Одновременно начато созда¬
ние модели, имитирующей мировую торговлю между
развитыми и развивающимися странами, чтобы, испытав
различные варианты наиболее выгодных взаимоотноше¬
ний между ними, определить оптимальные результаты
для торговых интересов США51.
Развитие научно-технической революции, запуск
Советским Союзом первого спутника Земли и первого
космонавта на околоземную орбиту, тяга развитых стран
Европы и развивающихся стран Азии, Африки, Латин¬
ской Америки к использованию новейших достижений
науки и техники — все это поставило перед дипломатиче¬
ским аппаратом задачу использования научно-техниче¬
ского прогресса во внешнеполитических целях США. Для
этого в 1962 г. были учреждены при президенте Управле¬
ние по науке и технике и одновременно в государствен¬
ном департаменте — Отдел международных научных
проблем, переименованный в 1965 г. в Управление между¬
народных научных и технических проблем. Одной из его
главных задач было руководство деятельностью нового
института научных атташе, в качестве которых в посоль¬
ства направляются специалисты в одной или нескольких
50 «Hearings before a Subcommittee...*, р. 66.
и Ibid., р. 65—67.
119

областях науки, временно командируемые из универси¬
тетов, исследовательских центров и промышленности.
Иногда на эту должность назначаются и сотрудники
дипломатической службы. Научные атташе поддержи¬
вают контакты с академическими кругами страны пребы¬
вания, изучают состояние исследовательских работ,
ведущихся в стране, оценивают их как с научной, так и с
политической точки зрения. К концу 60-х годов американ¬
ские атташе такого рода имелись в Советском Союзе,
Франции, ФРГ, Аргентине, Великобритании, Италии,
Швеции, Швейцарии, Бразилии, Австралии, Японии, Из¬
раиле, АРЕ, Индии и Пакистане. Сюда следует добавить
научную миссию при НАТО, координирующую военные
научно-исследовательские работы в рамках Северо-
атлантического блока.
Помимо таких открытых функций, научные атташе
выполняют задания по сбору разведывательных данных
относительно научно-технических работ и открытий в
стране пребывания. Об этом весьма откровенно говори¬
лось, в частности, в «Докладе о разведывательной дея¬
тельности федерального правительства»52, представлен¬
ном конгрессу Комиссией по организации исполнитель¬
ных органов правительства.
Круг вопросов, которыми занимается Управление, по¬
степенно расширился. Если раньше проблемы, связанные
с разоружением, ядерными испытаниями, атомным и
водородным оружием, исследованием и использованием
космического пространства, мирным использованием
ядерной энергии, находились в ведении специального
помощника государственного секретаря по атомной энер¬
гии и космическому пространству (эта должность ликви¬
дирована в 1962 г.), то позднее многие из этих вопросов
были включены в сферу контроля научно-технического
Управления.
Наличие в дипломатическом ведомстве подразделения,
способного в любое время дать квалифицированный ана¬
лиз научно-технических достижений в США и за границей
и перспектив их использования в интересах внешне¬
политической стратегии, приобретает все большее значе¬
ние. Если приобщение научных атташе к разведыватель¬
52 «Intelligence Activities. A Report to the Congress by the Cpmmission
on Organization of the Executive Branch of the Government», June
1955, p. 74.
120

ной деятельности служит лишним свидетельством слия¬
ния оперативных функций ЦРУ и государственного
департамента, то отношения дипломатического аппарата
с военными ведомствами базируются в основном на
согласовании военного и политического планирования.
С этой целью в государственном департаменте создан
специальный орган по обеспечению военно-дипломатиче¬
ского сотрудничества.
Управление по военно-политическим делам является
таким органом, созданным в сентябре 1969 г. правитель¬
ством Никсона. Новое Управление заменило существо¬
вавший с 1961 г. Отдел заместителя помощника государ¬
ственного секретаря по военно-политическим вопросам.
Если учесть, что этот Отдел совместно с рядом меж¬
ведомственных органов всегда был ориентирован на так
называемое «кризисное планирование», то становится
ясным, что создание нового управления означает еще
больший крен в разработке американской политики в
сторону «планирования на случай непредвиденных обсто¬
ятельств», т. е. на случай кризисных ситуаций в том или
другом районе мира.
Военно-политическое подразделение государственного
департамента видит свою задачу в том, чтобы при разра¬
ботке военной политики брались в расчет региональные
особенности внешней политики США, ее отдельные
аспекты, связанные со своеобразием отношений США с
той или иной страной. Управление по военно-политиче¬
ским делам является центральным каналом связи между
государственным департаментом и Пентагоном, но, разу¬
меется, не единственным.
«За последние двадцать лет,— как отмечалось в одном
из недавних американских исследований,— государствен¬
ный департамент и министерство обороны были открыты
друг для друга, а официальные и неофициальные связи
между ними стали правилом. Регулярный обмен кад¬
рами углубил взаимопонимание между ними и расширил
перспективы для обеих сторон. Совместные заседания и
обсуждения на всех уровнях стали привычным делом.
Сотрудничество по вопросам, представляющим взаимный
интерес, стало обычным методом ведения дела, а объем
таких дел колоссально вырос»53.
53 Keith С. Clork and Lourence J. Legere. President and the Ma¬
nagement of National Security. N. Y.v 1969, p. 6.
121

С тех пор как в 60-х годах в правящих кругах США
все яснее стала осознаваться бесперспективность ставки
на военное решение проблемы взаимоотношений между
капиталистическими и социалистическими странами, осо¬
бенно стало возрастать значение идеологических форм и
методов борьбы США против сил социализма и про¬
гресса. В этой связи возросло значение государственного
департамента как одного из центров пропаганды и идео¬
логической экспансии.
Между Информационным агентством США и гос¬
департаментом было произведено распределение функ¬
ций. ЮСИА стало заниматься преимущественно про¬
пагандой за границей, в госдепартамент сосредоточил
внимание на формировании общественного мнения по
внешнеполитическим вопросам в самих США и на идео¬
логической работе за рубежом с помощью программ
обменов в области культуры и образования.
Первой группой вопросов в госдепартаменте занима¬
ется специальное Управление по связи с обществен-
ностью54. При этом государственный департамент, исходя
из факта широкого доступа общественности к самым
различным источникам информации, в том числе за¬
рубежным, особое внимание уделяет своевременному
толкованию международных событий. Это входит в обя¬
занности отдела новостей, директор которого выступает
на регулярных пресс-конференциях в качестве предста¬
вителя всего департамента. Отдел организует в среднем
до 300 официальных пресс-конференций в год и выпуска¬
ет около тысячи пресс-релизов. Кроме такого рода кон¬
тактов с представителями печати, отдел практикует
частные «брифинги»—краткие разъяснения подоплекй
вопроса — для журналистов. Большое значение придается
организации еженедельных пресс-конференций государ¬
ственного секретаря.
Отдел обслуживания органов печати обеспечивает
передачу материалов по американскому радио, телеви¬
дению, в прессу и на киностудии, т. е. по тем каналам,
которые обслуживают наиболее широкие аудитории.
54 Управление подразделяется на четыре отдела: новостей, об¬
служивания органов печати и информации, исторической, обслу¬
живания общественности и четыре группы: планирования и на¬
правления политики, исследования общественного мнения, спе¬
циальной информации и специального обследования.
122

В функцию отдела входит также издание официальных
документов госдепартамента, в частности «Бюллетеня
государственного департамента», а также информацион¬
ных брошюр и памфлетов по отдельным вопросам.
В Управлении создан отдел, который учитывает взгля¬
ды деловых кругов и их объединений по тем или иным
актуальным проблемам внешней политики США.
В сейфах отдела хранятся списки 3 тысяч организаций,
к мнению которых госдепартамент прислушивается.
С 300 организациями он поддерживает активный кон¬
такт, а 100 организаций, возглавляющих список, счи¬
таются его «самыми важными клиентами»55. В число
последних входят: Национальная ассоциация промыш¬
ленников, Американская торговая палата, Совет пред¬
принимателей, Ассоциация банкиров и другие ведущие
объединения промышленного и финансового капитала.
В государственном департаменте нет отдельного
историко-архивного управления, подобного службе ди¬
пломатических архивов и документации французского
МИД или архивного управления английского Форин-
оффиса. Его функции исполняет исторический отдел
Управления по связи с общественностью. Этот отдел
подготавливает ежегодные издания «Внешние сношения
Соединенных Штатов» и сборники документов «Амери¬
канская внешняя политика—текущие документы». Отдел
публикует также отдельные исторические исследования,
посвященные двусторонним отношениям США с другими
странами. Однако публикуемые исторические документы
подбираются таким образом, чтобы выставить позицию
США в наиболее благоприятном свете. Как признал
бывший сотрудник государственного департамента, в
течение 15 лет занимавшийся изданием официальных от¬
четов о дипломатической истории США, Брайтон Бэррон,
«публикация отчетов о нашей дипломатии последнего
времени имеет чисто политический характер» и гос¬
департамент «скрывает и фальсифицирует историческую
информацию»56.
Управление по связи с общественностью выполняет
ряд функций, связанных с координацией деятельности
55 John S. Dickey. The Secretary and the American Public. «The
Secretary of State». N. Y., 1960, p. 156.
86 Bryton Barron. Inside the State Department. N. Y., 1956, p. 37—
38.
123

других правительственных учреждений в области про¬
паганды. Специально созданная группа планирования и
направления политики обеспечивает единообразие и
общую направленность информационных программ, про¬
водимых различными учреждениями за границей, вклю¬
чая Информационное агентство США. В последнее
десятилетие в рамках американской внешнеполитической
стратегии значительный упор делается на использование
культурных обменов в целях распространения империа¬
листической идеологии, пропаганды капиталистического
образа жизни, особенно среди населения стран, недавно
добившихся независимости.
В 1961 г. в США был принят закон о взаимных
обменах в области культуры и образования, известный
как Закон Фулбрайта — Хейса. Цель закона состояла в
том, чтобы упорядочить использование культурных об¬
менов в интересах внешней политики США. 25 июня
1962 г. Кеннеди опубликовал распоряжение о передаче
государственному секретарю ответственности за руко¬
водство программами в этой области. В госдепартаменте
было создано Управление по вопросам образования и
культуры57.
Особое внимание стратеги «культурной дипломатии»
уделяют методам и средствам воздействия на интелли¬
генцию различных стран, '-основываясь на теории,
согласно которой эффективность американских про¬
грамм в данной области зависит в решающей степени от
реакции на них влиятельных слоев общественного мне¬
ния.
Сотрудники Управления по вопросам образования и
культуры внимательно изучают настроения творческой,
научной и технической интеллигенции различных стран,
взгляды и политические наклонности ее ведущих пред¬
ставителей, разрабатывая конкретные программы об¬
менов. Государственному департаменту для этих целей
57 В целях улучшения координации деятельности других управле¬
ний департамента, а также ЮСИА и ЦРУ в данной области в
1963 г. Управление было реорганизовано по территориальному
принципу, в нем было создано 5 территориальных отделов:
стран Африки, Латинской Америки, Европы, Дальнего Востока,
Среднего Востока и Южной Азии. В Управление также входят
отдел программ и служб США, отдел культурных представлении,
группа пересмотра политики и исследований и группа общест¬
венной информации. ,
124

выделяют по госбюджету большие суммы — в среднем
50—60 млн. долл, в год, т. е. немногим меньше 20% oi
сумм остальных расходов государственного департа¬
мента.
Наиболее важным направлением деятельности Управ¬
ления является осуществление программы обмена..сту¬
дентами, преподавателями, учеными и специалистами
Достаточно отметить, что в 1968 г. США приняли
6408 человек и направили за границу 2089 своих пред¬
ставителей, а стоимость этой программы составила
32 млн. долл.58
Значительное место в планах идеологической экспан¬
сии государственного департамента занимает также
программа «Молодые лидеры». Ее цель заключается в
том, чтобы заранее готовить для США опору в развиваю¬
щихся странах, подвергая направленной, обработке„тех
молодых людей, которые череа какое-то время могут
занять у себя на родине руководящие прсты в той или
иной важной области политики или экономики.
Для «изучения ^Америки за границей», а факти¬
чески для пропаганды ее образа жизни, Соединенные
Штаты создают в разных странах специальные научные
центры. Так,-за счет средств госдепартамента и под его
руководством функционируют научный4 центр в Болонье,
семинар по изучению Америки в Зальцбурге, Институт
американских исследований в Париже. Подобного рода
институты и центры имеются и в странах Ближнего
Востока и Азии. Этому методу идеологической экспан¬
сии США придают большое значение. Расходы гос¬
департамента на эти цели неуклонно растут: в 1968 г.
они составляли 600 тыс. долл., а в 4-969 г. достигли
1200 тыс. долл. 59
Таким образом, информационно-пропагандистское
звено государственного департамента, используя широ¬
кий арсенал разнообразных средств и методов, в.тесном
сотрудничестве с частным капиталом превратилось в
один из важнейших инструментов дипломатии, с по¬
мощью которого она ведет борьбу против социалистиче¬
ской идеологии и любых других прогрессивных взглядов
и воззрений.
58 «Hearings before a Subcommittee...», р. 74-9, 754
59 Ibid., р. 777.
125

Зарубежные представительства
Система заграничных учреждений государственного
департамента США, представляющая собой густую раз¬
ветвленную сеть, охватившую около 120 стран мира, со¬
стоит из постоянных дипломатических представительств
(посольства и миссии), консульств, постоянных предста¬
вительств при международных организациях и учрежде¬
ниях, а также временных представителей, делегаций на
двусторонних и многосторонних переговорах и конферен¬
циях. Основные виды заграничных представительств
государственного департамента соответствуют общепри¬
нятым стандартам. Однако, в отличие от практики боль¬
шинства государств, дипломатические и консульские
представительства США — всего лишь часть и в некото¬
рых странах небольшая, огромного государственного и
частного аппарата, представляющего интересы США за
рубежом.
Глубокий процесс бюрократизации всей государ¬
ственной машины США выразился в чрезмерном раз¬
буханий заграничных учреждений. Посольство США в
Лондоне, например, насчитывает 1294 человека, в Пари¬
же— 1856, в Риме — 861, в Рио-де-Жанейро— 1347 чело¬
век60. Типичной чертой американских посольств является
преобладание в них представителей недипломатических
ведомств, особенно военных. Как правило, чиновники
дипломатической службы составляют в них 20—25%.
В парижском посольстве США, например, всего 273 ра¬
ботника из госдепартамента и 653 — из Пентагона. По¬
жалуй, нигде столь очевидно не проявляется тенденция
к слиянию дипломатической и военной деятельности, к
усилению роли Пентагона во внешнеполитических делах,
как в структурно-функциональных особенностях амери¬
канских посольств.
Большую роль в системе посольств играют сотруд¬
ники американской разведки. И хотя этот факт скрыва¬
ется официальной статистикой, ни в документах конг¬
ресса, ни в публикациях госдепартамента не содержится
” Подсчеты сделаны на основании данных слушаний в подкомитете
комиссии по ассигнованиям палат.ы представителей в 1968 г.
(вторая сессяя конгресса 90-го созыва).
126

никаких данных о численности или функциях предста¬
вителей ЦРУ в посольствах за границей, наличие аген¬
тов ЦРУ в составе посольств давно уже не секрет.
Уильям Эттвуд, бывший посол США в Гвинее и Кении,
в своих мемуарах писал: «Наличие представителей
ЦРУ в штатах американских посольств никогда офи¬
циально не признавалось, однако сейчас, мне думается,
всем уже известно, что они имеются во многих наших
заграничных представительствах» 6|.
Вопреки распространяемому мнению о неучастии
Федерального бюро расследований (ФБР) в между¬
народной разведывательной деятельности факты свиде¬
тельствуют о том, что агенты ФБР не только продол¬
жают активно заниматься разведкой в других странах,
но и используют посольства для своего прикрытия.
Начиная с 1942 г. они, как правило, работают в качестве
юридических атташе и пользуются всеми дипломатиче¬
скими привилегиями и иммунитетами. Агентам пред¬
писывается поддерживать контакты и связи с другими
американскими разведывательными службами за грани¬
цей и соответствующими учреждениями страны пребы¬
вания. Сотрудники ФБР формально подчиняются послу,
однако последний не имеет доступа к информации,
поступающей к ним из центра и отправляемой туда.
В настоящее время агентура ФБР под видом юридиче¬
ских атташе обосновалась в посольствах США в Париже,
Лондоне, Риме (по 2—3 человека), Токио, Рио-де-Жаней¬
ро, Берне, Бонне, Мадриде, Оттаве, Мехико62.
Типичным для американских посольств является
также большой удельный вес экономического аппарата
и пропагандистско-информационных служб.
Главная часть дипломатической работы посольства
возложена на политический отдел, который поддержи¬
вает постоянные контакты с соответствующими отделами
МИД страны пребывания, другими посольствами, гото¬
вит проекты нот, памятных записок и других документов,
в том числе шифротелеграмм в Вашингтон и т. д. Нали¬
чие беспрецедентного числа представителей различных
американских федеральных учреждений в иностранных •*
•* William Attwood. Op. dt., p. t76.
*2 Robert E. E t d e r. Overseas Representation ahd Services for Fede¬
ral Domestic Agencies. N. Y., 1965, p. 52—54.
127

государствах, а также многообразие ведомственной
принадлежности самих работников посольства, которые
проводят на месте политику и интересы прежде всего
собственной 'организации, порой не совпадающие с ин¬
тересами госдепартамента,— все это вместе взятое
поставило перед правительством США задачу действен¬
ной координации усилий различных ведомств за грани¬
цей. •
Фактически все послевоенные президенты вынуж¬
дены были заниматься этой проблемой, начиная с
Трумэна, который, стремясь поднять значение посла,
выдвинул концепцию «единого экипажа», предусматри¬
вавшую объединение различных представителей в стра¬
не в своего рода команду во главе с послом, который
согласовывал бы общую точку зрения и представлял ее
в Вашингтон. Эйзенхауэр поддержал идею Трумэна.
С приходом' к власти Кеннеди были предприняты даль¬
нейшие меры для укрепления роли посла как главного
координатора правительственных программ и политики
за границей.
29 мая 1961 г. президент Кеннеди разослал циркуляр¬
ное письмо всем главам дипломатических миссий
США63, цель которого, по словам Кеннеди, состояла в
«определении руководящих установок» для послов.
В письме прежде всего подчеркивалось право посла
«осуществлять самое позитивное и ответственное руко¬
водство», «контролировать и координировать всю дея¬
тельность правительства США» в стране пребывания.
Посол как представитель президента фактически полу¬
чал возможность осуществлять политическое руковод¬
ство многими функциями и программами, разработан¬
ными в Вашинтгоне не только государственным депар¬
таментом, по и другими, порой далеко отстоящими от
него ведомствами. Единственное исключение из общего
правила подчинения всех заграничных представительств
послу формально было сделано лишь в отношении
командований американских войск, размещенных за
границей. Они подчинялись только Пентагону.
Доктрину первенства посла среди других представи¬
тельств в стране его назначения, означающую на прак¬
тике сосредоточение в его руках координационных и
83 См. приложение.
128 '

административных функций, следует рассматривать как
ьыражение продолжающейся тенденции к укреплению
периферийного звена американской дипломатии. Никсон
фактически полностью подтвердил все основные поло¬
жения, касающиеся роли посла, направив, подобно Кен¬
неди, циркулярное письмо всем послам США от 9 де¬
кабря 1969 г.
Упор на повышение качественной стороны работы
посольств с новой остротой поставил вопрос о квалифи¬
кации послов, их профессиональной подготовленности.
По существу речь идет о типичной социальной проблеме
американской дипломатической службы, проблеме соот¬
ношения кадровых дипломатов и так называемых поли¬
тических назначенцев в заграничной службе США, ка¬
сающейся прежде всего высшей дипломатической долж¬
ности— послов.
При каждом переизбрании президента происходит
перераспределение государственных постов между сто¬
ронниками нового главы государства.
Как до второй мировой войны, так и сейчас крупней¬
шие посольства (в Лондоне, Париже, Бонне, Риме,
Мехико, Оттаве) возглавляются только дельцами с мил¬
лионными доходами. Кадровым дипломатам достаются в
лучшем случае посты в небольших странах, как правило
в районах с трудным политическим «климатом».
«Если вы обнаруживаете пост,— писала в журнале
«Форин афферс» Клэр Люс, бывшая послом в Италии,—
где жилищные и рабочие условия неадекватны и не¬
удобны, где болезни широко распространены или пред¬
ставляют прямую угрозу, где преобладают странные
обычаи и незнакомые порядки, где слишком жарко или
слишком холодно, слишком сыро или слишком сухо для
среднего американца, там вы находите не любителя, а
кадрового дипломата... Мы должны признать, что про¬
фессионалам часто достается снятое молоко дипломатии...
в то время как некадровый посол получает сливки» 64.
В администрациях Трумэна и Эйзенхауэра политиче¬
ские ставленники составляли примерно половину общего
числа американских послов. К началу 60-х годов доля
профессиональных послов возросла и составляла уже
более 70%, однако значительное число послов по-преж¬
64 «Foreign Affairs», October 1957, р. 115.
5 Заказ № 4991
120

нему были представителями «большого бизнеса» и воен*
ных кругов. О соотношении кадровых и некадровых глав
заграничных миссий в 1924—1969 гг. свидетельствуют
следующие данные:
Год
Кадровые
дипломаты
Политические
назначенцы
Всего
% кадровых
дипломатов
1924
18
33
51
35
1940
31
27
58
53
1948
41
24
65
63
1960
63
26
89
71
1969*
40
29
69
58
* На 20 сентября 1969 г. Никсон сделал 69 назначений на должность посла. На
основании этих данных и сделаны расчеты, (см. «Congressional Quarterly Weekly
Report», September 26, 1969).
При Никсоне наметилась обратная тенденция: увели¬
чивать число политических назначенцев за счет кадровых
дипломатов. Это означает возврат к временам Трумэна
и Эйзенхауэра. При этом в ведение бизнесменов перешли
посольства в таких столицахт как Лондонт Боннт Мадридт
Оттават Копенгаген Ослот Хельсинки и др. Среди амери¬
канских послов теперь можно встретить Анненберга —
миллионерат владельца дюжины газет и журналов; Фил¬
липса— банкират тесно связанного с рокфеллеровским
банком «Чэйз Манхэттен бэнк»; Дадди — президента
одной из крупнейших страховых компаний и владельца
нескольких радиостанций; Шмидта — банкират связан¬
ного с домом Меллонов; Нэрда — крупного нефте¬
промышленника; Раша — директора банковского объеди¬
нения «Бэнкере траст компани»т возглавляющего также
крупнейшую фирму по производству сахара «Америкэн
шугар компани»т и т. д.
<* * *
Если английская дипломатия похваляется многовеко¬
выми традициям^ возводя их к временам Ричарда Пт
а французская — гордится своей изысканностью и блес¬
ком ума когда-то служивших в ее рядах Руссот Вольтерат
Шеньет Шатобриана и других философовт поэтовт просве¬
тителе^ то американская дипломатия может с основа¬
нием претендовать на место самой большой и дорого¬
130

стоящей дипломатии в XX в. И все-таки, несмотря на
свою громоздкость и многочисленность, дипломатический
аппарат США сталкивается с огромными трудностями,
его политика продолжает оставаться предметом критики
во всем мире. В чем причины этого?
Американские исследователи написали десятки работ,
пытаясь найти эти причины. Они искали их в организа¬
ционно-структурных слабостях дипломатического меха¬
низма, в медлительности процесса принятия решений, в
бюрократизации государственного департамента, мили¬
таризации мышления и практики дипломатического
аппарата, в противоречии между традиционностью
дипломатических методов и выходящей за их рамки
сущностью новых функций современной американской
дипломатии с ее акцентом на военно-политической, эко¬
номической и идеологической экспансии. Профессор
Йельского университета Крис Аргирис65 по поручению
руководителей государственного департамента, например,
вел поиск с помощью последних методологических ин¬
струментов бихевиористской науки с ее понятиями
лживой системы», «закономерностей поведения» дипло¬
матов как индивидуумов внутри этой системы и т. д. Тем
не менее истоки неудач не были вскрыты, а ожидавшиеся
выводы и рецепты не спасали дипломатию США от про¬
валов и неудач, ибо причины их лежат значительно
глубже тех поверхностных слоев, которых достигали
пробы американских ученых и исследователей.
Проводимая с 1971 г. управленческая реформа в
государственном департаменте нацелена на то, чтобы
преодолеть некоторые из свойственных этому ведомству
недостатков при сохранении в неприкосновенности основ
организационной структуры. С этой целью, как отмеча¬
лось, подверглось некоторым изменениям его руководя¬
щее управленческое звено, созданы новые подразделения
для оценки политики и разработки управленческих си¬
стем, вносятся изменения в кадровую политику. Однако
осуществляемая реформа с самого начала встречается с
критикой и сомнениями как в широкой американской
печати, так и в специализированных журналах, рас¬
считанных на американских дипломатов. Это лишний
65 Chris Argyris. Some Causes of Organizational Ineffectiveness
within the Department of State. Washington, 1967.
5*
131

раз свидетельствует о глубине трудностей и противоре¬
чий, испытываемых дипломатической службой США в
нынешней международной обстановке.
Империализм уже не играет доминирующей роли в
международных отношениях, преобразующее воздей¬
ствие на которые оказывают объективные процессы
изменения в соотношении классовых сил на мировой
арене. Все большую роль играет социалистическая
система, сильно возросло влияние государств, завоевав¬
ших национальную независимость, и народных масс в
капиталистических странах. Поэтому, отстаивая на миро¬
вой арене интересы исторически обреченного строя, аме¬
риканская дипломатия, несмотря на попытки улучшить
свою организацию и методы, продолжает испытывать не¬
удачи во многих районах мира.

IV
ВОЕННЫЙ КОМПЛЕКС
Место и роль военных ведомств во внешнеполитиче¬
ском механизме США определяются тем общим поло¬
жением, которое занимает военная деятельность во
внешней и внутренней политике США. В послевоенные
годы военные приготовления, использование военной
мощи и угроза силой как бы составляли стержень внеш¬
неполитической деятельности американского империа¬
лизма. Поскольку в годы «холодной войны» Соединенные
Штаты придерживались «глобальной стратегии» анти¬
коммунизма и экспансии, деятельность военного ком¬
плекса приобрела глобальный характер.
Место военного комплекса
во внешнеполитическом механизме
В настоящее время военные ведомства США пред¬
ставляют собой самую крупную и дорогостоящую часть
связанного с осуществлением внешней политики государ¬
ственного аппарата. В 1970 г. на нужды «национальной
безопасности» было израсходовано 86 млрд, долл., что
составляет почти 10% национального валового продукта.
В 1968 г. вооруженные силы США насчитывали около
3,5 млн. человек, общее же количество людей обслужи¬
вающих нужды «национальной безопасности», пре¬
вышает 7,5 млн. человек1. В последние годы США 1
1 Adam Yarmolinsky. The Military Establishment N. Y., I97i,
p. 9-16.
133

содержали свыше 1,5 млн. американских солдат в 30 ино¬
странных государствах. В распоряжении американских
вооруженных сил находятся 429 крупных баз и 9972 про¬
чих военных объектов за пределами США2. Соединенные
Штаты связаны договорами и соглашениями военного
характера с 40 странами, оказывают военную помощь
50 государствам.
Военная машина США превратилась в один из самых
мощных институтов американского государственно-моно¬
полистического капитализма. Собственность военного
ведомства США в наши дни оценивается более чем в
200 млрд, долл., т. е. в 3 раза выше, чем собственность
таких гигантских корпораций, как «Юнайтед Стейтсстил»,
«Дженерал моторе», «Метрополитен лайф иншуренс»,
«Америкэн телефон энд телеграф», «Стандарт ойл оф
Нью-Джерси», вместе взятых. Пентагон является самым
крупным в стране заказчиком. Расходы министерства
обороны превосходят затраты на остальные виды между¬
народной деятельности США — дипломатию, экономиче¬
скую помощь, пропаганду — примерно в 20 раз. Такое
положение в национальной структуре позволяет военному
комплексу играть особую роль во внутренней и внешней
политике Соединенных Штатов.
Сравнивая потенциальные возможности военного
комплекса с ресурсами правительственных ведомств, ис¬
следователь Пентагона Борклунд пишет: «Там, где другие
министерства измеряют свои ресурсы тысячами людей и
миллионами долларов, Пентагон измеряет миллионами
людей и миллиардами долларов. Этот финансовый гиган¬
тизм, соединенный с разбросанными по всему миру оборо¬
нительными сооружениями, своей деятельностью создает
такое положение, при котором редкое правительственное
ведомство, связанное с какой-либо международной про¬
граммой, может позволить себе игнорировать присутствие
и ресурсы министерства обороны»3.
Масштабы заграничных операций военных ведомств
намного превосходят масштабы аналогичной деятельно¬
сти других государственных учреждений, связанных с
внешней политикой. В середине 1970 г. только в посоль¬
ствах и миссиях США за границей работало 8264 их
2 «New York Times», April 9, 1969.
8 C. W. Borki u nd. The Department of Defence. N. Y., 1968, p. 222.
134

представителя против 3100 сотрудников госдепарта¬
мента 4.
Наконец, многие специалисты считают, что министер¬
ство обороны располагает большими, чем госдепартамент,
возможностями для получения и обработки информации,
выработки рекомендаций, принятия решений и их пре¬
творения в жизнь. Как правило, информация и рекомен¬
дации Пентагона поступают в Белый дом раньше, чем
меморандумы государственного департамента.
Министерство обороны по сравнению с другими пра¬
вительственными ведомствами располагает новейшей
техникой связи, обработки информации и организации
управления. Отчасти это объясняет тот факт, что Белый
дом более внимательно прислушивается к советам Пен¬
тагона. Особенно это относится к периодам кризисных
ситуаций.
Влияние американской военной машины, ее место в
американской внешней политике нуждаются в особом
рассмотрении. Эта задача важна еще и потому, что
организация процессов выработки и осуществления
политики в больших масштабах оказывает непосред¬
ственное влияние на ее содержание и эффективность.
Структура организации, ее настроенность на решение
определенных задач часто имеют не меньшее, а иногда
и большее значение, чем идеи, которые она призвана
«материализовать». Способности и намерения людей,
работающих в организации, играют важную роль.
Но часто организация, особенно такой гигантский меха¬
низм, как Пентагон, подчиняет себе людей, диктует им
действия, как бы сама превращаясь в самостоятельную
целенаправленную силу. Поэтому та или иная структура
часто придает политике определенную качественную на¬
правленность.
В последних исследованиях американских специали¬
стов, порвавших с материальной и моральной зависи¬
мостью от военно-промышленного комплекса, с большой
разоблачительной силой ставится вопрос о том, что
именно американские военные ведомства и связанные с
ними монополистические объединения были ответственны
за многие фальшивки и мифы, которые нагнетали среди
4 John Franklin Campbell. The Foreign Affairs Fudge Factory.
N. Y., 1971, p. 192.
135

американцев атмосферу военного психоза и помогали
создавать поддержку агрессивной направленности внеш¬
ней политики США. К такого рода исследованиям отно¬
сится, например, книга Эдгара Боттома «Равновесие
страха»5. Автор убедительно показывает, что мифы о
«разоружении» США в первые послевоенные годы, об
«отставании» в области бомбардировщиков и ракет, об
«агрессивных» возможностях СССР специально коварно
насаждались и пропагандировались руководителями
американских военных ведомств в попытке добиться
увеличения военного бюджета с вытекающими из этого
для них выгодами и преимуществами. Провокационные
заявления влиятельных военных руководителей США
о том, что-де где-то в 70-х годах СССР «сможет» нанести
по США «первый» и «решающий» удар, служили той же
неблаговидной цели дальнейшего раскручивания гонки
вооружений и разжигания военного психоза.
Конечно, процесс милитаризации американского
общества в послевоенный период и усиленного использо¬
вания военных средств во внешней политике был слож¬
ным процессом, связанным с общими закономерностями
развития американского империализма. Именно этот
процесс предопределил быстрый рост военных ведомств,
но сами эти ведомства, возникнув и укрепившись, стали
оказывать воздействие на американскую внешнюю и
внутреннюю политику в сторону милитаризации. На это
обстоятельство обращает внимание в своей последней
книге Адам Ярмолинский. «Военная организация,—
пишет он,— была бы совершенно необычной, если бы она
подходила к военно-политической проблеме больше как
к политической, чем военной; естественная роль такой
организации заключается в том, чтобы рассматривать все
проблемы главным образом как военные. Но подход к
проблеме как преимущественно военной может сделать
эту проблему более трудноразрешимой...»6 Такой под¬
ход, по мнению Ярмолинского, приводит к деформации
американской внешней политики. «Участие военных
ведомств в процессе разработки политики,— отмечает
он,— привело к некоторым деформирующим результатам.
Оно вызвало слишком большой упор на дела НАТО, на
5 Edgar М. Bottom. The Balance of Terror. Boston, 1971.
6 Adam Y armo linsky. Op. cit., p. 107.
136

ядерный баланс, подрывные действия в Юго-Восточной
Азии и на другие проблемы, имеющие тесную связь с
военным бюджетом и соперничеством между военными
службами и внутри них. Это также дало президентам
более широкий набор военных решений по сравнению с
другими решениями, когда они сталкивались с кризисами
или с долгосрочными проблемами. В этом отношении
военные ведомства оказали прямое и мощное воздей¬
ствие на внешнюю политику»7.
Основные принципы организации и деятельности воен¬
ных ведомств Соединенных Штатов в том виде, в котором
мы можем наблюдать их сегодня, заложены в «Законе о
национальной безопасности», принятом в июне 1947 г.8
Согласно этому закону, министерству обороны подчинены
министерства трех видов вооруженных сил — армии,
военно-воздушных и военно-морских сил. Во главе мини¬
стерства обороны и министерств видов вооруженных сил
стоят министры — гражданские лица, назначаемые пре¬
зидентом и утверждаемые сенатом. Исполнительным
органом министерства обороны является Комитет началь¬
ников штабов, в который входят начальники штабов
видов вооруженных сил. Председатель Комитета назна¬
чается президентом. Рабочим органом Комитета является
Объединенный штаб.
Создание Совета национальной безопасности и разви¬
тие системы связанных с ним органов (см. гл. II) обеспе¬
чило военным кругам США прямые каналы влияния на
решение важнейших вопросов военной стратегии и внеш¬
ней политики. Конечно, масштабы этого влияния, будучи
всегда значительными, колеблются в зависимости от
обстановки внутри страны и на мировой арене.
Влияние министра обороны и его аппарата
Ключевыми в системе Пентагона являются посты
министра обороны и его заместителя. Первоначально, по
«Закону о национальной безопасности» 1947 г. прерога¬
тивы министра обороны были довольно ограниченны.
В его обязанности входили задачи по общему руковод¬
7 Ibid., р. 128.
8 «National Security Act of 1947». Washington, 1947.
137

ству и контролю над министерством обороны. При этом
министры армии, военно-воздушных и военно-морских
сил располагали широкими полномочиями и относитель¬
ной автономией в своей деятельности. Министру обороны
разрешалось иметь не более трех гражданских помощ¬
ников.
С течением времени первоначальные положения, очер¬
чивающие круг полномочий министра обороны, подверг¬
лись значительным изменениям. Уже в поправках к
«Закону о национальной безопасности», принятых в
1949 г., подчеркивалось, что министр обороны является
главным помощником президента по всем вопросам,
имеющим касательство к министерству обороны9. Тогда
же были учреждены посты заместителя министра и трех
помощников. Создание поста главного финансового ин¬
спектора министерства обороны, являющегося основным
советником министра обороны по бюджетным вопросам,
упрочило позиции последнего в вопросах финансовой
политики и распределения средств между видами воору¬
женных сил.
Тенденция к усилению роли министра обороны, рас¬
ширению его полномочий получила дальнейшее развитие
в «Реорганизационном плане № 6», принятом президен¬
том Эйзенхауэром весной 1953 г.10 * Этот план предусмат¬
ривал учреждение еще шести должностей помощников
министра обороны. Кроме того, на министра обороны
возлагалась обязанность по руководству объединенными
и специальными командованиями. В послании, пред¬
варяющем текст этого плана, Эйзенхауэр особо подчерк¬
нул ведущую роль министра обороны в области военной
политики.
Закон о реорганизации министерства обороны 1958 г.
еше более упрочил позиции министра обороны. Его
полномочия в области разработки систем вооружения и
снаряжения, а также в вопросах планирования и прове¬
дения научно-исследовательских работ были значительно
расширены и.
После прихода Роберта Макнамары в министерство
обороны в 1961 г. процесс централизации власти в руках
9 «National Security Act Amendments of 1949». Washington, 1949.
10 «Reorganization Plan N 6 of 1953». Washington, 1953.
n«Department of Defence Reorganization Act of 1958». Washington,
1958.
138

министра происходил в «рабочем порядке», без обраще¬
ния к законодательным актам. В это время создается
Разведывательное управление министерства обороны,
подчиненное Комитету начальников штабов, а через
него — министру обороны. В июле 1964 г. ряд админи¬
стративных и управленческих функций был сконцентри¬
рован в одном центре под руководством помощника
министра обороны по административным вопросам.
Большинство американских авторов сходятся на том,
что именно министр обороны, а не государственный сек¬
ретарь оказывал наибольшее влияние при решении особо
важных проблем внешней политики США при президен¬
тах Кеннеди и Джонсоне. Министр обороны и военные,
вместе с людьми Аллена Даллеса, сыграли важнейшую
роль в разработке и проведении вторжения на Кубу вес¬
ной 1961 г. Роль государственного департамента свелась
в основном к попыткам оправдания этого акта агрессии
в ООН 12< Разумеется, перипетии подготовки вторжения
на Кубу, равно как и попытки ряда деятелей в Вашинг¬
тоне снять с себя за него ответственность, носят частный
характер. Этот акт агрессии был безусловно подготовлен
всем развитием внешнеполитического курса США того
времени, его направленностью на борьбу против сил со¬
циализма и национально-освободительного движения.
Позиция Пентагона предопределила и эскалацию
агрессии США против вьетнамского народа. С весны
1962 г. Макнамара 9 раз побывал во Вьетнаме. Каждый
раз по возвращении в Вашингтон он оповещал, что
победа «маячит за углом». И каждый раз Соединенные
Штаты все глубже вязли в кровавой трясине вьетнам¬
ской войны.
Самая жгучая проблема внешней политики США
практически оказалась изъятой из ведения государ¬
ственного департамента и передана на откуп Пентагону.
Американская военщина и военно-промышленные моно¬
полии США несут главную ответственность за преступ¬
ления американских войск в агрессивной войне против
народов Индокитая.
Прослеживая процесс концентрации власти в руках
министра обороны, американский исследователь Дэмет-
12 Arthur Schlesinger. A Thousand Days. John. F. Kennedy in the
White House. Boston, 1965, p. 258.
139

риос Кэрелей приходит к следующему заключению:
«Б конечном счете министру обороны удалось заполучить
практически неограниченную официальную власть нал
всеми компонентами своего министерства» 13. Естествен¬
но, что эффективный контроль над таким огромным
механизмом, как военный комплекс, невозможен без
четко организованного аппарата.
Этим аппаратом служит прежде всего Управление
министра обороны. Оно состоит из одиннадцати управ¬
лений и двух агентств — Управления по научно-исследо¬
вательской работе и производству новых образцов
оружия, Управления главного финансового инспектора,
Управлений по вопросам анализа систем, по проблемам
международной безопасности, по сооружениям и тылу, по
сьязи с общественностью, по административным вопро¬
сам, по людским ресурсам, по вопросам атомной энер¬
гии, по юридическим и законодательным вопросам, и
Управления генерального советника. Руководители этих
управлений, имея ранг помощников министра, подчиня¬
ются непосредственно министру обороны или его заме¬
стителю. В таком же подчинении находятся Агентство по
оборонному снабжению и Агентство по оборонным кон¬
трактам, Именно этот аппарат министра обороны явля¬
ется «мозговым трестом», когда военный комплекс
принимает участие в разработке и осуществлении внешне¬
политического курса США.
Роль различных управлений и агентств в этом про¬
цессе не равноценна. Ведущую роль во внешнеполитиче¬
ских вопросах играет Управление по проблемам между¬
народной безопасности; оно является основным инстру¬
ментом деятельности министерства обороны в области
международных отношений, В директиве министра обо¬
роны от 20 мая 1961 г, начальнику этого Управления
отводится роль «главного помощника министра» в об¬
ласти международной безопасности.
В обязанности помощника министра по проблемам
международной безопасности входят разработка и коор¬
динация политики и планов по всему кругу внешнеполи¬
тических проблем, в которых заинтересовано военное
13 Demetrios С ar a ley. The Politics of Military Unification. N. Y..
1966, p. 284,
140

ведомство. Оно несет ответственность за координацию
отношений между министерством обороны и государ¬
ственным департаментом в пределах возложенных на него
обязанностей. «Помощник министра обороны по пробле¬
мам международной безопасности,— писал исследователь
работы военных ведомств Поль Хэммонд,— несет ответ¬
ственность за разработку позиций и планов министерства
обороны, имеющих отношение к внешним военным проб¬
лемам, определению интересов министерства обороны в
НАТО н Организации Объединенных Наций, к перегово¬
рам по правовым вопросам, связанным с базами, к кон¬
тролю над программой военной помощи...» 14
Управление организовано как по региональному, так
и по функциональному признаку. Это своеобразный
«государственный департамент» министерства обороны.
Семь заместителей помощника министра и подчиненные
им директораты занимаются не только различными
региональными проблемами, но и вопросами планирова¬
ния основных направлений внешней и военной политики,
проблемами контроля над вооружениями, международ¬
ного военного права, торговли оружием и военным снаря¬
жением, военной помощи США иностранным государ¬
ствам.
Руководители региональных отделов находятся в тес¬
ном контакте с соответствующими отделами государ¬
ственного департамента. Они решают вопросы, связанные
с участием США в НАТО и СЕАТО, проблемы, возни¬
кающие в связи с размещением американских вооружен¬
ных сил за границей. Им вменяется в обязанность изу¬
чение военного потенциала иностранных государств и
военно-политических сдвигов, могущих оказать влияние
на военную политику США.
Важными функциональными органами управления
являются директорат по вопросам контроля над воору¬
жениями и директорат, ведающий торговлей оружием.
Первый оказывает большое влияние на позиции США в
переговорах по проблеме разоружения, а во втором
сходятся все нити миллиардных сделок по продаже
американского оружия и снаряжения за границу. Пример
14 Paul Hammond. Organizing for Defence. The American Military
Establishment in Twentieth Century. Princeton, 1961, p. 307.
141

Израиля, показывающий, что поставки ему американских
вооружений сыграли роль стимулятора израильской
агрессии против арабских государств, дает возможность
наглядно убедиться в том, что деятельность директората
по торговле оружием и снаряжением имеет часто далеко
идущее политическое значение.
Важную роль во внешнеполитических делах играет
недавно созданное в рамках Управления по международ¬
ной безопасности Агентство по «помощи в целях безо¬
пасности». Общее руководство такого рода военной
помощью осуществляет специальный Совет под пред¬
седательством помощника министра по вопросам между¬
народной безопасности с участием представителей дру¬
гих управлений министерства обороны и Комитета
начальников штабов 15.
Главной сферой деятельности нового Агентства явля¬
ются развивающиеся страны. Неприкрытый нажим, вме¬
шательство во внутренние дела, поддержка антидемокра¬
тических режимов стали характерными для работы этого
Агентства.
Из опубликованных в американской прессе секретных
документов Пентагона об агрессии США во Вьетнаме
явствует, что помощник министра обороны по вопросам
международной безопасности во времена администрации
Джонсона Макнатон был одним из наиболее активных
участников того «агонизирующего круга» лиц при прези¬
денте, который определял курс действий США во Вьет¬
наме. При этом представлявшиеся Макнатоном докумен¬
ты далеко выходили за пределы военных сообщений и
касались общей оценки международной обстановки да и
внутреннего положения в самих США 16.
Управление по проблемам международной безопас¬
ности далеко не единственный орган, активно участвую¬
щий в разработке и осуществлении внешней политики
даже в Управлении министра обороны. В сферу деятель¬
ности помощника министра обороны по вопросам атомной
энергии входят проблемы, связанные с размещением
американского ядерного оружия за границей. Помощник
министра обороны по людским ресурсам и часть его
15 «Commander’s Digest», August 26, 1971, р. 7.
16 «The Pentagon Papers». N. Y., 1971, p. 355, 365, 432, 455.
142

персонала заняты проблемами подготовки военных кад¬
ров зарубежных стран в Соединенных Штатах. Хотя в
подчинении у помощника министра по проблемам между¬
народной безопасности имеется собственный орган, зани¬
мающийся вопросами военного международного права,
статуса вооруженных сил и военных сооружений США
за границей, существует также должность помощника
генерального советника по международным делам, кото¬
рый занимается другими договорными проблемами и
вопросами международного права, имеющими отношение
к министерству обороны. Он также принимает участие в
разработке законодательства, регулирующего процесс
оказания военной помощи.
Значительное влияние на деятельность военного ве¬
домства в области внешней политики и непосредственно
на отдельные внешнеполитические акции Соединенных
Штатов оказывают органы министерства обороны, зани¬
мающиеся научно-исследовательскими и бюджетными
проблемами. Часто на первый взгляд чисто технические
решения оказывают непосредственное влияние на внеш¬
неполитическую стратегию. Хрестоматийным является
пример создания Соединенными Штатами атомной
бомбы. Открытия и разработки, казалось бы, в очень
далекой от внешней политики области, в физике, оказали
огромное влияние на весь послевоенный внешнеполити¬
ческий курс США.
Результаты научных исследований оказывают силь¬
ное воздействие на военную мощь США, а следователь¬
но, и на их внешнюю политику. Но есть примеры, когда
деятельность в этой области имеет непосредственный,
«заземленный» эффект на внешнюю политику. Так, на¬
пример, разработка в США аппаратуры для космической
разведки, интенсификация программы по совершенство¬
ванию спутников-шпионов практически привели к снятию
американской дипломатией вопроса о воздушной инспек¬
ции. Программы по созданию атомных подводных лодок,
вооруженных ракетами «Поларис», оказали значительное
влияние на американскую политику в отношении военных
баз США за границей.
Планирование является той областью деятельности,
которая позволяет Пентагону усиливать свое влияние на
внешнюю политику Соединенных Штатов. Если сравнить
военное и дипломатическое планирование, то в глаза
143

бросается одно немаловажное различие. Военное плани¬
рование основывается на вполне определенной матери¬
альной базе — размерах, структуре и размещении
вооруженных сил, характеристике систем оружия, воен¬
ных возможностях потенциальных противников и союз¬
ников и т. д. Это открывает условия для конкретного
планирования.
Совсем в ином положении находятся сотрудники пла¬
нирующих органов государственного департамента. В их
распоряжении лишь туманные перспективы, субъектив¬
ные догадки и предположения, факты и тенденции, трудно
поддающиеся четкому количественному выражению.
А если учесть тот факт, что военный аспект стал не¬
отделимой и важной составной частью внешней поли¬
тики, то логично сделать вывод о значительном влиянии
военного планирования на планирование дипломатиче¬
ское.
Комитет начальников штабов
Высшим органом, представляющим интересы и
взгляды кадровых военных, является Комитет начальни¬
ков штабов. Закон о национальной безопасности 1947 г.
определяет, что Комитет начальников штабов «является
непосредственным военным штабом министра обороны».
Его члены в то же время выполняют функции главных
военных советников президента, Совета национальной
безопасности и министра обороны. Формально в Пента¬
гоне существует «разделение труда»—Управление мини¬
стра обороны занимается в первую очередь политиче¬
скими вопросами, а Комитет начальников штабов,
Объединенный штаб и штабы видов вооруженных сил
призваны переводить эту политическую линию на язык
военных действий и операций.
Вместе с тем это деление весьма условно. Комитет
начальников штабов оказывает непосредственное влия¬
ние на деятельность гражданских специалистов в области
разработки военно-политической доктрины. Поль Хэм¬
монд писал по этому поводу: «Тот факт, что от Комитета
начальников штабов ожидают разработки глобальных
перспектив, приводит его в область, как говорят военные,
«военно-политических» проблем, где суждения могут
144

основываться как на политических, так и на военных
факторах. Они могут основываться также на экономиче¬
ских факторах, ибо так или иначе Комитет начальников
штабов должен постоянно учитывать границы военных
расходов в зависимости от экономических возможностей.
Еще в большей степени деятельность Комитета началь¬
ников штабов затрагивает научно-технические проблемы,
как, например, вопросы о выборе или размещении систем
оружия или о перспективах развития какого-то опреде¬
ленного вида оружия» 17.
Влияние Комитета начальников штабов на вопросы,
выходящие за рамки чисто военных, осуществляется не
только вместе с другими органами министерства обороны,
но и автономно. Председатель Комитета начальников
штабов всегда принимал участие на правах советника в
работе Совета национальной безопасности.
После прихода к власти администрации Никсона роль
начальников штабов в разработке основных внешне¬
политических решений Вашингтона еще более возросла.
«В настоящее время,— писала «Нью-Йорк тайме»,—
к советам Комитета начальников штабов прислушивают¬
ся в такой мере, в какой к ним не прислушивались с
конца эры Эйзенхауэра» 18. Комитет начальников штабов
получил после возрождения системы СНВ четко опреде¬
ленный канал влияния на политику: его представители,
как видно из руководящего циркуляра Никсона, уча¬
ствуют в деятельности всех звеньев этой системы.
Весьма показательной с точки зрения объема внешне¬
политических задач, решаемых Комитетом начальников
штабов, является сама структура подчиненного ему
Объединенного штаба. В его составе имеются не только
подразделения, занимающиеся разведкой, планами и
политикой и т. д., но и подразделения узкоспециализиро¬
ванного направления. В штабе, например, занимаются
такими участками, как «противоповстанческая деятель¬
ность» и «специальные» операции, т. е. борьбой против
национально-освободительных движений, проблемами
контроля над вооружениями, военной помощью иностран¬
ным государствам. При Объединенном штабе существует
Группа специальных исследований, под руководством
17 Paul Hammon d. Op. cit, p. 363.
18 «New York Times», June 30, 1969.
145

которой работают Объединенное агентство по военным
играм, Объединенный центр воздушной разведки, Объеди¬
ненная метеорологическая группа. Контроль над этими
подразделениями дает Комитету начальников штабов
возможность влиять на внешнеполитические дела.
Известно, например, что после провала вторжения
американских наемников на Кубу в 1961 г. президент
Кеннеди изъял некоторые из так называемых «специаль¬
ных», т. е. подрывных операций из ведения ЦРУ и пере¬
дал их военным. Как пишет в своих мемуарах Роджер
Хилсмэн, вопрос о том, какое правительственное ведом¬
ство— ЦРУ или министерство обороны — больше под¬
ходит для проведения чрезвычайно секретных подрывных
операций, разбирался после провала вторжения на Кубу
созданным президентом Кеннеди Комитетом Тэйлора.
Вывод этого Комитета заключался в том, что ведомства,
подобные ЦРУ, плохо подходят для проведения подоб¬
ных операций широкого масштаба. Комитет рекомендо¬
вал, чтобы в будущем ЦРУ продолжало проводить
«тайные политические акции» главным образом в поли¬
тической сфере, в частности в целях разложения проф¬
союзного движения, а ответственность за операции воен¬
ного характера должна быть передана тому подразделе¬
нию Пентагона, которое отвечает за «специальные воен¬
ные действия» 19. Позднее, правда, во время интервенции
западных держав в Конго (Республика Заир), а особенно
в годы агрессивной войны США во Вьетнаме правитель¬
ство Джонсона вновь расширило права и полномочия
ЦРУ в области проведения «специальных операций».
Особое значение для повышения роли председателя
Комитета начальников штабов имело решение об измене¬
нии системы управления объединенными и специальными
командованиями20.
19 Roger Н i 1 s m a n. То Move a Nation. The Politics of Foreign Po¬
licy in the Administration of John F. Kennedy. Garden City, 1967,
p. 78—79.
20 В Объединенное командование входят соединения всех видов во¬
оруженных сил в определенной географической зоне, которые све¬
дены под начало одного офицера высшего ранга. Штаб-квартиры
зональных командований расположены: Тихоокеанского — на Га¬
вайях, Атлантического — в Норфолке (штат Виргиния), Европей¬
ского — в ФРГ, Южного — в зоне Панамского канала, зоны
Аляски на базе ВВС — Элмендорф, континентальной воздушной
обороны на базе ВВС — Энт (штат Колорадо).
146

Если раньше руководство тем или иным командова¬
нием возлагалось на начальника штаба одного из видов
вооруженных сил, то теперь весь Комитет начальников
штабов является важным звеном цепи управления, кото¬
рая тянется от президента через министра обороны и
Комитет начальников штабов к объединенным и специ¬
альным командованиям. А это означает усиление роли
председателя Комитета начальников штабов. Формально
Комитет выступает в этом случае лишь как советник
президента и министра обороны. На деле же он осуще¬
ствляет каждодневный контроль и руководство.
Масштабы влияния Комитета начальников штабов на
военно-политический курс США, а следовательно, на
американскую внешнюю политику довольно значительны.
Достаточно вспомнить ту крупную роль, которую играли
при администрации Эйзенхауэра председатель Комитета
начальников штабов адмирал Артур Рэдфорд и сменив¬
ший его на этом посту генерал Натан Туайнинг. Еще
большую роль в разработке и осуществлении на прак¬
тике доктрины «гибкого реагирования» сыграл при
администрации Кеннеди председатель Комитета началь¬
ников штабов Максуэлл Тэйлор.
В последнее время Комитет начальников штабов и
лично его председатель еще больше укрепили свою воз¬
можность влиять на зарубежные мероприятия США,
особенно в крайне острых международных кризисах. Это
произошло в связи с перестройкой и укреплением раз¬
вернутой по всему миру системы военной связи, позво¬
ляющей США быстро вмешиваться или реагировать в
кризисных ситуациях. Первоначально обсуждалось пред¬
ложение о том, чтобы поставить эту линию связи под
контроль специального комитета, состоящего из пред¬
ставителей различных военных учреждений. Однако в
Особое место мобильного резерва Комитета начальников шта¬
бов занимает новое Командование готовности, созданное в
1971 г. вместо Ударного командования, штаб-квартира на базе
ВВС Макдилл (штат Флорида). В него входят соединения сухо¬
путных войск, военно-морских сил и тактической авиации, готовые
к броску в любой пункт земного шара, где возникает чрезвычай¬
ное положение. Существуют еще специальные командования под
непосредственным оперативным контролем Комитета начальников
штабов. Таковым, например, является командование стратегиче¬
ской авиацией со штаб-квартирой на базе ВВС в Оффатте (штат
Небраска).
147

соответствии с директивой министерства обороны от
16 декабря 1971 г. председатель Комитета пачальпикои
штабов получил полномочия в чрезвычайных случаях
действовать самостоятельно, даже без участия других
членов комитета. Помимо этого, на председателя Коми¬
тета начальников штабов возлагалась обязанность улуч¬
шать существующую глобальную систему связи, с тем
чтобы информировать руководящих лиц о важнейших ин¬
цидентах, происходящих в мире, и быстрее передавать
приказы командующим на местах21.
Следует отметить, что в большинстве случаев влияние
профессиональных военных на внешнюю политику идет
в направлении использования военных средств. Это свя¬
зано и с реакционными политическими взглядами, свой¬
ственными американской военщине, с профессиональной
узостью ее взглядов и с опорой на ультраправые силы
внутри страны. В работе американского исследователя
Яновица «Профессиональный солдат» приводятся сле¬
дующие характерные данные. При опросе высших воен¬
ных чинов около 22% заявили, что они придерживаются
ультраправых взглядов, 45% причислили себя к консер¬
ваторам и лишь 5% военачальников отдали предпочте¬
ние либеральной ориентации22. Не случайно поэтому,
что бывший кадровый военный генерал Уокер стал вид¬
ной фигурой среди американских «ультра», а бывший
начальник штаба военно-воздушных сил генерал Лимей
баллотировался в 1968 г. на пост вице-президента от
профашистской расистской партии Уоллеса.
Сказываются и узкопрофессиональные подходы воен¬
ных ко многим внешнеполитическим проблемам. «В очень
многих случаях,— говорил сенатор от штата Висконсин
Уильям Проксмайр,— они способны видеть только
военные ответы на крайне сложные дипломатические и
политические проблемы. Военный ответ или способность
прибегнуть к нему кажется им самым подходящим отве¬
том на каждую угрозу на международной арене»23.
Когда президент Джонсон принял решение о начале
бомбардировок территории Демократической Республики
Вьетнам, Комитет начальников штабов настаивал на
21 «New York Times», December 17, 1971.
22 M. J a n o w i t z. The Professional Soldier: A Social and Political
Portrait. Illinois, 1960, p. 236—238.
23 «Congressional Record», March 24, 1969, p. 3074.
148

необходимости еще большей интенсификации бомбарди¬
ровок. Когда Соединенные Штаты бросили основные
сухопутные силы в боевые действия во Вьетнаме, именно
Комитет начальников штабов, недовольный тактикой
постепенной эскалации, предлагал довести в течение
шести месяцев численность американских войск до
400000, а затем до 750 000 человек. Тот же Комитет
начальников штабов неоднократно призывал Джонсона
согласиться на мобилизацию национальной гвардии и
резервистов, для того чтобы обеспечить «психологическую
поддержку стратегии победы» во Вьетнаме24.
Командования и миссии за границей
Активное воздействие на внешнюю политику США
оказывают военные командования и миссии на местах.
Во время второй мировой войны и после ее окончания
командующие американскими войсками за границей
располагали огромными полномочиями и пользовались
значительной автономией как в военной, так и в невоен¬
ной сфере, а именно в области экономической, диплома¬
тической и идеологической деятельности. Характерно на
этот счет замечание Джорджа Кеннана о командующих
американскими войсками в Германии и Японии. «Амери¬
канские командующие в этих странах,— пишет он,— за¬
нимали весьма независимое положение. Они не склонны
были открыто признавать это, но на деле были сами для
себя законом. Тенденция к значительному ограничению
участия государственного департамента в процессе раз¬
работки и осуществления политического курса во время
войны в пользу военных сохранилась в послевоенный
период там, где военные имели войска, и там, где они
несли ответственность, вытекающую из состояния окку¬
пации. Если командующие и обращались к кому-нибудь
в Вашингтоне за советом, то это было военное мини¬
стерство, и в первую очередь отдел по гражданским
делам этого министерства»25. Даже центральные воен¬
ные ведомства часто были не в силах контролировать
этих «проконсулов Вашингтона» в генеральских мун¬
дирах.
24 «US News and World Report». February 19, 1968.
25 George F. Kennan. Memoirs 1925—1950. Boston, 1967, p. 369.
140

Известно, в частности, что генерал Льюшиус Клей,
занимавший пост верховного комиссара американской
оккупационной зоны в Германии, был одним из главных
инициаторов срыва союзнических соглашений военного
времени о будущем Германии. На другом конце земного
шара командующий американскими оккупационными
войсками в Японии генерал Макартур в это время лично
разрабатывал текст конституции для этой побежденной
страны, пытаясь определить таким образом будущее ее
экономического, политического и идеологического раз¬
вития.
И наконец, совсем недавний пример. С уверенностью
можно говорить о довольно значительном влиянии на весь
комплекс внешней политики США со стороны командую¬
щих американскими войсками во Вьетнаме. Генерал
Уэстморленд и сменивший его генерал Абрамс оказали
значительное личное влияние на американскую стратегию
во вьетнамской войне. Эти американские военачальники
стали проводниками интересов наиболее реакционных, аг¬
рессивно настроенных кругов правящего класса США.
Адам Ярмолинский пишет: «По мере того как увели¬
чивалось американское участие во Вьетнаме, военное
командование в этой стране все больше и больше
приобретало самостоятельность, а его влияние на об¬
суждение внешней политики усилилось, поскольку оно
осуществлялось через штаб-квартиру тихоокеанского
командования в Гонолулу. Другие военные организации
тоже, конечно, фигурировали в процессе выработки и
осуществления внешней политики. Командование страте¬
гической авиацией, например, участвовало в дебатах по
политическим вопросам в связи с переговорами о запре¬
щении испытаний ядерного оружия... Вопросы, на кото¬
рые должны были реагировать творцы политики, столь
же часто ставились в телеграммах от командующих на
местах — главнокомандующего объединенными силами
в Европе, главнокомандующего в зоне Тихого океана —
как и в телеграммах от американских посольств или но¬
тах иностранных правительств» 26.
Обращает на себя внимание тот факт, что на деятель¬
ность американских командований за границей и на не¬
26 Adam У а г m о 1 i n s к у. Op. cit., р. 114.
150

которые другие виды внешнеполитической деятельности
США по военным каналам не распространяется коорди¬
нирующая роль государственного департамента. Это
было вновь подтверждено в Руководящем циркуляре
№ 521, подписанном президентом Никсоном 6 февраля
1969 г.27 Из этого циркуляра явствует, что только пред¬
ставители военных ведомств среди всех представителей
США за границей могут выступать на равной ноге с
американским послом и самостоятельно, не совещаясь
с дипломатами, осуществлять свои мероприятия в том
или ином районе мира.
Другим институтом, представляющим военные ведом¬
ства США за границей, является институт военных
атташе. Главная задача, которая стоит перед атташе,
заключается в сборе разведывательной информации по
военным вопросам в тех странах, где они аккредитованы.
Как правило, атташе представляют каждый вид воору¬
женных сил США. С целью координации деятельности
атташе, представляющих различные виды вооруженных
сил, министр обороны в 1965 г. утвердил новый статус
системы атташата министерства обороны. Главное зна¬
чение этого решения — утверждение поста одного атташе
министерства обороны, на которого в каждой стране воз¬
лагается контроль и координация работы всех военных
атташе, аккредитованных в данной стране28.
Несмотря на то что с ростом числа военных предста¬
вителей США за границей институт военных атташе уже
не является единственным инструментом министерства
обороны в той или иной стране, он остается важной
деталью механизма участия военных в разработке и
осуществлении внешней политики США.
Особое место в этом механизме в послевоенный
период занимают миссии по оказанию военной помощи.
США имеют их в 48 странах29. За период с 1950 по
1969 г. США израсходовали на оказание военной помощи
38 млрд, долл.30 Эта помощь, планируемая Пентагоном,
санкционируемая конгрессом и президентом, на месте
27 См. приложение.
28 Solis Horowitz. Military Members of the Country Team. «Depart¬
ment of Defense Bulletin», vol. LIII, August 16, 1965, p. 271.
29 John Franklin Campbell. Op. cit., p. 192.
30 «Department of Defence. Military Assistance Facts». Washington,
1968, p. 25.
151

осуществляется группами советников по оказанию воен¬
ной помощи. Как правило, эти группы включают пред¬
ставителей армии, военно-воздушных и военно-морских
сил, которые сведены под начало командира группы.
На группу советников по оказанию военной помощи воз¬
лагается ответственность за осуществление всех про¬
грамм военной помощи в данной стране. Группе вменя¬
ется в обязанность работать в контакте с местными воо¬
руженными силами для предварительной оценки разме¬
ров помощи, для обучения использованию поставляемого
оружия и снаряжения, для отбора и проверки кандидатов
на обучение в военных учебных заведениях США.
В крайних случаях члены группы используются в каче¬
стве советников в действующей армии. Большое значение
для политической жизни стран, которым США оказывают
военную помощь, имеет деятельность советников по «ан-
типартизанской борьбе».
Влияние военных на местах в значительной степени
зависит также от того, какую роль играют национальные
вооруженные силы в жизни страны. «Местные военные
институты,— пишет известный исследователь американ¬
ского внешнеполитического механизма Бэртон Сэпин,—
играют очень значительную роль в политической жизни
многих стран, даже если они не располагают прямым
контролем над правительством. Это явление особенно
широко распространено в развивающихся странах, и ни в
коем случае не ограничивается районом Латинской
Америки. Такое положение оставляет для миссий по
оказанию военной помощи возможности, которые выходят
за рамки поставок вооружения и обучения пользованию
им» 31.
* * *
К исходу первого срока пребывания у власти админи¬
страции Никсона военные ведомства остаются крупней¬
шим аппаратом, связанным с осуществлением внешней
политики США, не подвергшимся сколько-нибудь круп¬
ным изменениям. Это обстоятельство выглядит не¬
сколько парадоксальным, если учесть заявления пред¬
31 Burton М. Sapin. The Making of United States Foreign Policy.
N. Y., 1965, p. 268.
152

ставителей этой администрации о намерениях внести
изменения как в военно-политическую стратегию США
в целом, так и в конкретное размещение американских
войск и баз за границей. Ведь в истекшем десятилетии
при более стабильной военно-политической стратегии в
организацию военных ведомств постоянно вносились
изменения; именно они стали ареной испытания новых
управленческих средств, прежде всего системы планиро-
вания-программирования-бюджетирования.
По-видимому, в кажущейся парадоксальности такого
положения есть своя логика. Дело в том, что новые
средства управления были в основном приспособлены к
сценке сложившихся программ в условиях их расшире¬
ния. Они оказались мало пригодными для выбора новых
стратегических установок и пересмотра под новым углом
зрения старых программ. Именно поэтому министерство
обороны, хотя оно и не отказалось от дальнейшего при¬
менения системы планирование-программирование-бюд-
жетирование, оказалось не в состоянии дать указания
для реализации этой системы на ближайший период.
Об этом недвусмысленно сказано в ежегодном докладе
министра обороны Лэйрда32.
Понятно, что если организационные перестройки и
управленческие нововведения в условиях стабильной
стратегии и растущего бюджета проходили сравнительно
легко, то те перестройки, которые потребуются в связи с
пересмотром стратегических установок при сокращении
военного бюджета, могут вызвать гораздо большее сопро¬
тивление в военных ведомствах. Такой вывод подтверж¬
дается уже начавшимися в США дебатами вокруг во¬
проса о новой реорганизации военного комплекса.
В июне 1969 г. была создана правительственная комис¬
сия под руководством председателя совета директоров
крупной страховой компании «Метрополитен лайф»
Джилберта Фицхью. Перед комиссией была поставлена
задача выявить недостатки в организации военного ком¬
плекса и внести соответствующие рекомендации. Она про¬
делала значительную работу и представила доклад с
32 «Statement of Secretary of Defence Melvin R. Laird before the Se¬
nate Armed Services Committee on the 1972—1976. Defence Prog¬
ram and the 1972 Defence Budget, March 15, 1971». N. Y., 1971,
p. 118.
153

рекомендацией радикально изменить структуру военного
механизма, внести существенные изменения в структуру
и функции министерства обороны, Комитета начальников
штабов и объединенных командований на местах.
В соответствии с преобладающими в Белом доме
управленческими идеями рекомендации комиссии на¬
целены на то, чтобы обеспечить министру обороны и пре¬
зиденту более широкий выбор для решений военно¬
стратегического характера. В докладе комиссии отмеча¬
ется, что в настоящее время «президент и министр
обороны не имеют возможности лично изучать все обо¬
снованные варианты для вынесения важнейших решений,
поскольку разногласия и расхождения затушевываются
или улаживаются в более низких звеньях министерства
обороны». Рекомендации предусматривают ограничение
полномочий Комитета начальников штабов и укрепления
планово-аналитических звеньев при министре обороны.
Пока что Белый дом не спешит с вынесением решений
по многим рекомендациям, представленным комиссией
Фицхью. Из ежегодного доклада Лэйрда вытекает, что
приняты лишь некоторые рекомендации об укреплении
аппарата министра обороны, в частности о создании при
нем группы долгосрочного планирования и группы оценки
информации технической разведки.
В целом же в американской прессе высказываются
оценки, что при администрации Никсона влияние минист¬
ра обороны и его аппарата на разработку внешней поли¬
тики США несколько ослабло. Это может быть справед¬
ливым в отношении личности самого Лэйрда, намного
уступающего, конечно, по энергичности и эрудиции тако¬
му человеку, как Макнамара, а также в отношении груп¬
пы твердолобых консерваторов, пришедших на руково¬
дящие посты в Управление по проблемам международ¬
ной безопасности, но не изменяет того факта, что военный
комплекс США в целом продолжает оказывать огромное
влияние как на внешнюю, так и на внутреннюю политику
Соединенных Штатов.
По оценкам американских специалистов, попытки Бе¬
лого дома поставить под свой строгий контроль бюджеты
военных ведомств с помощью создания Комитета по ана¬
лизу военных программ СНБ не дали сколько-нибудь су¬
щественных результатов. По мнению профессора Прин¬
стонского университета Ирвина Дестлера, трения между
154

министерством обороны и аппаратом Киссинджера по¬
дорвали попытки этого аппарата добиться, чтобы «широ¬
кие приоритеты политики сказались на военном бюджете
в результате работы Комитета по анализу оборонных
программ»33. А сохраняя свой огромный военный бюд¬
жет, военные ведомства удерживают ключевые позиции
в борьбе за влияние в государственном аппарате США.
С точки зрения более широкой оценки влияния Пента¬
гона следует учитывать, что это ведомство обладает
огромными средствами воздействия на внутреннюю поли¬
тику страны через лобби, прессу и партийные машины в
штатах. Конечно, среди американской общественности
поднялось недовольство высокими военными расходами,
неудачами военных операций во Вьетнаме, шпионажем
военных разведок внутри страны. Безусловно, и в воен¬
ных ведомствах США есть люди, понимающие сокращаю¬
щиеся пределы использования силы в международных
отношениях. Однако очевидно, что любая попытка огра¬
ничить влияние военных вызвала бы сложную внутрипо¬
литическую борьбу.
33 «Foreign Policy», Winter 197i/i972, N 5, p. 34—35.

V
РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО
Американская разведка — один из наиболее активно
используемых рычагов внешнеполитического механизма
США. Ее структура, задачи, формы и методы работы за
последние 30 лет претерпели большие изменения, связан¬
ные с возведением глобальной разведывательной дея¬
тельности в ранг национальной политики. В настоящее
время американская разведка призвана обеспечивать вы¬
полнение целей внешней политики США в условиях, ког¬
да американский империализм не может безнаказанно
прибегать к применению военной силы даже в самых от¬
даленных уголках мира.
Известные исследователи американской разведки
Роджер Хилсмэн, Гарри Рэнсом, Клаус Норр и другие
в своих работах 1 сетовали на то, что разведка США яко¬
бы не имеет своей оперативной доктрины. Однако в дей¬
ствительности такая доктрина сложилась. Ее основные
контуры были намечены Алленом Даллесом, стоявшим
долгие годы у руководства Центральным разведыватель¬
ным управлением (ЦРУ), в книге «Искусство разведки».
Эта доктрина предусматривает развертывание тайной
деятельности на всех континентах земного шара и вме¬
шательство в дела других государств. Аллен Даллес пи¬
сал: «Сегодня разведывательная служба должна нести
постоянную вахту во всех частях света, независимо от
* Roger Н i 1 s m а п. Strategie Intelligence and National Decisions.
Glencoe, 1956; Harry Howe Ransom. Central Intelligence and
National Security. Cambridge, 1958; Klaus Knorr. Foreign Intel¬
ligence and Social Science. Princeton, 1964.
156

того, чем в данный момент прежде всего заняты умы ди¬
пломатов и военных. Наши жизненные интересы могут
оказаться под ударом почти в любом районе земного
шара и в любой момент»2. Организуемые американской
разведкой заговоры в различных странах мира, исполь¬
зование шпионских кораблей типа «Пуэбло» в террито¬
риальных водах отдаленных государств, широкое приме¬
нение самолетов-разведчиков и спутников-шпионов — все
это подтверждает, что доктрина, изложенная Даллесом,
является реальностью.
Американская разведка пытается проводить широкие
операции по подрыву национально-освободительной
борьбы, международного рабочего движения, стремится
расколоть и парализовать прогрессивные общественные
организации в различных странах мира. Но острие своей
деятельности на протяжении всего послевоенного пери¬
ода она направляет против социалистических стран и в
первую очередь против Советского Союза. Против этих
стран американская разведка действует наиболее актив¬
но и использует самые острые и опасные методы. На раз¬
ведывательную работу против социалистического содру¬
жества расходуется основная часть средств, предостав¬
ляемых разведке. В системе американских разведыва¬
тельных органов для этой работы созданы специальные
подразделения из самых квалифицированных кадров.
Наиболее квалифицированные разведчики направляются
в резидентуры на территории социалистических стран.
Против СССР и других стран социалистического содру¬
жества используются усилия головной части агентурного
аппарата и основная масса технических средств. Амери¬
канская разведка координирует мероприятия разведок
своих политических союзников и ряда нейтральных бур¬
жуазных государств, направляя их на проведение под¬
рывной деятельности против стран социалистического со¬
дружества.
Глобальному характеру задач, поставленных правя¬
щими кругами США перед американской разведкой,
соответствует широкое разнообразие применяемых ею
средств. Раскрывая направления ее деятельности, один
из специалистов в этой области Уильям Барндс писал,
что она охватывает: «1. Сбор секретной информации —
2 Allen Dulles. The Craft of Intelligence. N. Y., 1963, p. 50.
157

традиционный шпионаж. 2. Контрразведывательную ра¬
боту— охрану США от проникновения в страну иност¬
ранных разведок. 3. Сотрудничество с разведывательны¬
ми службами союзников, а иногда и несоюзных стран.
4. Руководство тайными политическими операциями, что
включает в себя: советы иностранным политическим дея¬
телям, тайное руководство пропагандой, поддержку по¬
литических партий, а также изредка попытки свержения
иностранных правительств»3.
Именно для выполнения этих задач в структуре госу¬
дарственного аппарата США сложилось так называемое
разведывательное сообщество — совокупность разведы¬
вательных органов, которые, по данным американской
прессы, ежегодно расходуют от 5 до 6 млрд. долл, и
насчитывают около 200 тыс. сотрудников4 *, не считая ши¬
рокой агентуры внутри страны и за границей. О подлин¬
ных расходах разведки свидетельствует факт, о котором
рассказывает в своих воспоминаниях один из бывших
руководителей ЦРУ Лаймен Киркпатрик: когда прези¬
дент Эйзенхауэр первый раз увидел общий бюджет раз¬
ведывательных ведомств, он был поражен его разме¬
рами б.
Широкий размах разведывательно-подрывной дея¬
тельности отнюдь не гарантировал органы американской
разведки, и прежде всего самые главные из них — ЦРУ
и Разведывательное управление министерства обороны
(РУМО), от информационных просчетов и политических
провалов. Не случайно в США заглавные буквы ЦРУ в
шутку расшифровываются как «пойманные с поличным».
Бесплодные поиски «центрального штаба партизан» в
джунглях Камбоджи, безрезультатная попытка выручить
американских военнопленных в ДРВ, неудача с вторже¬
нием в Лаос — все это конфузы, связанные с просчетами
разведывательных органов США. Кроме того, широкой
американской общественности стали известны факты ак¬
тивной слежки за студентами и «инакомыслящими» со
стороны военной разведки, и это также явилось ощути¬
мым ударом по престижу разведывательных ведомств.
3 «Foreign Affairs», January 1969, р. 281.
4 «Newsweek», November 22, 1971, p. 28; «Washington Post», Novem¬
ber 6, 1971, p. 1; Harry Howe Ransom. The Intelligence Estab¬
lishment. Cambridge, 1970, p. 6.
6 Lyman B. Kirkpatrick. The Real CIA. N. Y., 1967, p. 277.
158

В такой ситуации, обостренной вынужденным пере¬
смотром правящими кругами возможностей и обяза¬
тельств США на мировой арене, начали раздаваться тре¬
бования реорганизации разведок.
Как сообщала американская печать, даже в Белом
доме стало ощущаться недовольство несоответствием
объема и качества разведывательной информации ог¬
ромным средствам, расходуемым на ее получение, отор¬
ванностью работы разведок от нужд и потребностей
руководителей внешней политики. Это недовольство
и послужило непосредственным толчком к той реорга¬
низации разведывательного сообщества, точнее, меха¬
низма управления им, о которой было объявлено в нояб¬
ре 1971 г. Она была нацелена на большее подчинение
разведки нуждам и потребностям Белого дома, а также
на повышение полномочий и авторитета директора ЦРУ.
В результате этой реорганизации в рамках Совета
национальной безопасности (СНБ) был создан новый
Комитет по разведке во главе с помощником президента
по вопросам национальной безопасности. Членами его
являются министр юстиции, директор ЦРУ, заместители
государственного секретаря и министра обороны, предсе¬
датель Комитета начальников штабов. По официальному
сообщению Белого дома, «Комитет будет давать указа¬
ния и осуществлять руководство в области потребностей
национальной разведки и давать оценку информации,
собранной разведывательной службой, с точки зрения
потребителей разведывательных данных»6.
Однако следует учесть, что при СНБ еще с 1954 г. су¬
ществует специальный орган, руководимый помощником
президента США по вопросам национальной безопасно¬
сти7. Он носил различные названия по номерам и датам
учреждавших его директив, а в последнее время имено¬
вался «Комитетом 40» в соответствии с президентским
меморандумом № 40, подтвердившим его существование.
Этот Комитет утверждает крупные операции тайного по¬
литического характера.
Американская печать высказывает предположение о
том, что «Комитет 40» (или, как его называют, «Группа
6 «Weekly Compilation of Presidential Documents», November 8, 1971,
p. 1482.
7 David Wise and Thomas B. Ross. The Invisible Government.
N. Y., 1964, p. 278.
159

303») сольется с вновь созданным Комитетом СНБ. Одна¬
ко естественнее предположить, что речь идет не о про¬
стом слиянии, а о сосредоточении в руках единого органа
СНБ двух разных функций: информационной и утверж¬
дения тайных операций.
При Комитете по разведке создана специальная груп¬
па оценки информации во главе со старшим сотрудником
аппарата СНБ Эндрю Маршаллом, бывшим консультан¬
том «Рэнд корпорейшн». Эта группа, по сообщению Бе¬
лого дома, будет «нести ответственность за рассмотрение
и оценку всей информации, полученной разведыватель¬
ной службой». Из сообщений американской печати вид¬
но, что именно эта группа будет готовить главные зада¬
ния разведкам, а также составлять наиболее сложные
аналитические документы для президента.
За пределами системы СНБ при Совете по разведке
создается новый Консультативный комитет во главе с
директором ЦРУ по вопросам финансирования разведки.
Его членами станут старшие представители государст¬
венного департамента, министерства обороны, админи¬
стративно-бюджетного управления и ЦРУ. По офи¬
циальному сообщению, Комитет «будет давать советы
директору Центрального разведывательного управления
по вопросам подготовки объединенного программного
бюджета разведывательной службы». Из этого следует,
что, во-первых, директор ЦРУ с помощью такого коми¬
тета впервые получает полномочие наблюдать за одним
из важных секретов в деятельности различных разведы¬
вательных ведомств — их бюджетом, и, во-вторых, созда¬
ется «объединенный программный бюджет» разведок,
т. е. бюджет с уточненными целевыми направлениями и
предварительными наметками, выходящими за рамки
одного года. Это означает, что в разведывательной рабо¬
те получает значительное развитие перспективное плани¬
рование.
В соответствии с решениями Белого дома предусмат¬
ривается «укрепление руководящей роли директора Цен¬
трального разведывательного управления в области пла¬
нирования, пересмотра и оценки всех разведывательных
программ и деятельности разведывательной службы и в
области информации, собираемой внешней разведкой».
При этом повседневными делами и операциями отныне
будет больше заниматься недавно назначенный на пост
160

заместителя директора ЦРУ Уолтерс, имеющий личные
связи с президентом Никсоном8.
Создание новых руководящих органов разведки непо¬
средственно при Белом доме означает, что многие важ¬
нейшие функции изымаются из сферы деятельности меж¬
ведомственного Совета по разведке. Этот орган, создан¬
ный в 1950 г., за истекшие годы претерпел ряд изменений
как в числе входящих в него членов, так и в отношении
функций. В настоящее время в состав Совета по развед¬
ке, помимо председателя — директора ЦРУ и его заме¬
стителя, официально представляющего это ведомство,
входят руководители разведок государственного депар¬
тамента и министерства обороны, директор Агентства на¬
циональной безопасности, а также представители ФБР и
Комиссии по атомной энергии.
Вначале Совету по разведке было поручено давать
рекомендации в области разведывательных операций и
устанавливать первоочередные задачи разведки. В этой
работе он опирался на 15 специальных комитетов, уком¬
плектованных экспертами из различных разведыватель¬
ных ведомств. Теперь же, после создания новых органов
в системе СНБ, главным в работе Совета по разведке
становится рассмотрение вопросов обеспечения охраны
разведывательных данных, источников информации и ме¬
тодов ее получения.
Наконец, важную координирующую роль в разведы¬
вательном сообществе США продолжает играть так на¬
зываемый Консультативный совет при президенте по во¬
просам разведывательной деятельности за границей,
состоящий из назначаемых президентом лиц из «непра¬
вительственных кругов». Совет создан президентом Эй¬
зенхауэром 13 января 1956 г., затем при президенте Кен¬
неди состав его был усилен. Президент Никсон вскоре
после прихода в Белый дом уточнил функции Консульта¬
тивного совета и возложил на него задачу систематиче¬
ски пересматривать и анализировать деятельность внеш¬
ней разведки США, давать президенту рекомендации о
действиях по повышению эффективности правительствен¬
ных усилий в области внешней разведки. Этот орган при¬
нял активное участие в подготовке рекомендаций к по¬
следней реорганизации разведывательных служб.
8 «Washington Post», November, 6, 1971, р. 4.
6 Заказ № 4991
161

Руководящие разведывательные органы США тесней¬
шим образом связаны с наиболее влиятельными монопо¬
листическими кругами. Пост директора ЦРУ в послево¬
енные годы, как правило, занимали ставленники монопо¬
листического капитала вроде близкого к группе Рокфел¬
леров Аллена Даллеса, крупного промышленника Джона
Маккоуна и связанного с военными монополиями вице-
адмирала Уильяма Рейборна. Представители монополий
постоянно входят в состав Консультативного совета при
президенте по вопросам разведывательной деятельности
за границей. При Эйзенхауэре в нем находились руково¬
дители крупнейших сталелитейных корпораций Бенджа¬
мин Ферлее и Эдвард Раерсон, при Кеннеди — Уильям
Бейкер и Эдвин Лэнд. Президент Никсон утвердил в со¬
ставе Консультативного совета вице-президента компа¬
нии «Бэлл телефон лэбораториз» Уильяма Бейкера, пре¬
зидента «Полароид корпорейшн» Эдвина Лэнда, предсе¬
дателя совета управляющих «Корниг гласе интернейшнл»
Роберта Мэрфина, президента «Интернейшнл экзекьютив
сервис корпорейшн» Франка Пейса, губернатора штата
Нью-Йорк Нельсона Рокфеллера9. Все они являются
представителями монополистического капитала, связан¬
ного с получением крупных подрядов для военных ве¬
домств и разведывательных служб.
Структура разведывательных служб
Центральное разведывательное управление — главен¬
ствующая организация в разведывательном сообществе
Соединенных Штатов. Оно было создано в соответствии
с «Законом о национальной безопасности» 1947 г. взамен
разведывательной организации военного времени — Уп¬
равления стратегических служб. Закон наделял ЦРУ
большими полномочиями в области координации разве¬
дывательной деятельности, а также осуществления само¬
стоятельных разведывательных операций. Этому ведом¬
ству поручалось консультировать Совет национальной
безопасности по вопросам, касающимся разведыватель¬
ной деятельности правительственных учреждений и уп¬
равлений, давать ему рекомендации относительно коор¬
9 «New York Times», March 21, 1969.
162

динации такой деятельности, накапливать и оценивать
разведывательную информацию и обеспечивать ее рас¬
пространение в правительстве, а также выполнять иные
разведывательные функции по усмотрению Совета на¬
циональной безопасности 10 11.
40—50-е годы были периодом развертывания дея¬
тельности ЦРУ и соответствовавших этому структурных
изменений. После многочисленных реорганизаций, пре¬
следовавших цель более четко распределить функции
между различными подразделениями и улучшить обра¬
ботку разведывательной информации, ЦРУ превратилось
в сложный разведывательный орган. В его штаб-кварти¬
ре в Лэнгли (под Вашингтоном) работает до 8 тыс. че¬
ловек11, а общее число сотрудников ЦРУ составляет
около 16 тыс. человек 12. Во главе ЦРУ с 30 июня 1966 г.
стоит кадровый разведчик Ричард Хелмс.
В организационном отношении ЦРУ, согласно дан¬
ным, приводимым Стюартом Олсопом, Лайменом Кирк¬
патриком и Монро Макклоски, подразделяется на четыре
основных управления: планирования, информации, науки
и техники, обеспечения. Каждое из них с 1950 г. возглав¬
ляется заместителем директора ЦРУ. Имеется ряд под¬
разделений, подчиненных непосредственно директору
ЦРУ, в частности Управление разведывательных оценок13.
ЦРУ под различными прикрытиями имеет предста¬
вительства в 20 городах США, в частности в Нью-Йорке,
Чикаго, Лос-Анжелесе, Бостоне, Детройте, Филадельфии,
Сан-Франциско, Майами, Питтсбурге, Хьюстоне, Сент-
Луисе, Новом Орлеане, Сиэтле, Денвере, Миннеаполисе.
За рубежом ЦРУ действует под «крышей» посольств,
торговых миссий и фирм, а также и нелегально, через
тайную агентуру.
Разведывательное управление министерства обороны
и разведки видов вооруженных сил. Система военных
разведывательных служб США занимает второе по зна¬
чению место в разведывательном сообществе. В настоя¬
10 См. David Wise and Thomas В. Ross. The Espionage Establish¬
ment. N. Y., 1967, p. 165.
11 Monro MacCloskey. The American Intelligence Community.
N. Y., 1967, p. 71.
12 Stewart Al sop. The Center. People and Power in Political Wa¬
shington. N. Y., 1968, p. 240.
13 Monro MacCloskey. Op. cit., p. 75—77.
6*
163

щее время в нее входят: Разведывательное управление
министерства обороны (РУМО), армейская разведка
(Управление помощника начальника штаба армии США
по разведке), военно-воздушная и военно-морская раз¬
ведки 14.
Скандальные провалы ЦРУ вынудили американское
правительство создать специальный орган военной раз¬
ведки, который параллельно с ЦРУ самостоятельно добы¬
вал бы и оценивал информацию военного характера. Та¬
ким органом и явилось РУМО, созданное приказом
министра обороны Макнамары в октябре 1961 г., «что¬
бы поставить над военными разведками всех видов цен¬
трализованный штаб, принимающий решения и отдаю¬
щий приказы». РУМО было вменено в обязанность
«поставлять военную разведывательную информацию»
министру обороны, его помощникам, штабам трех видов
вооруженных сил, Комитету начальников штабов, спец¬
службам министерства обороны и еще ряду других
инстанций. Среди прочих задач на него было возложено
«ведение всей текущей разведывательной деятельности
министерства обороны», что означало составление собст¬
венных оценок и проведение собственных разведыватель¬
ных операций, помимо тех, которые проводятся разведы¬
вательными службами отдельных видов вооруженных
сил. Директива предусматривала также, что РУМО бу¬
дет выполнять «технические и контрразведывательные
функции по особым заданиям» и составлять для мини¬
стерства обороны планы и программы сбора разведыва¬
тельной информации.
Таким образом, РУМО стало органом, занимающим¬
ся разведывательной деятельностью в полном объеме.
В последнее время число его сотрудников превысило
6 тыс. человек. Кроме этого, приблизительно 1600 человек
работают в аппаратах военных атташе за границей.
Поскольку разработка военной политики неотделима
от проблем внешней и внутренней политики вообще,
РУМО не удержалось от искушения заняться политиче¬
ской и экономической разведкой. Используя аппарат
военной разведки и свои возможности по анализу инфор¬
мации, оно начало давать оценки различным политиче¬
ским ситуациям, что, однако, вызвало противодействие
14 Lyman В. Kirkpatrick. Op. cit., р. 225—230.
164

ЦРУ и госдепартамента. Внутренняя борьба за влияние
на внешнюю политику страны еще более усилилась. Быв¬
ший помощник государственного секретаря Роджер Хилс-
мэн в своих воспоминаниях писал по этому поводу:
«Госдепартамент не хотел видеть директора ЦРУ на¬
столько влиятельным, чтобы он мог доминировать во
внешней политике, но он и не хотел видеть его настолько
слабым, чтобы во внешней политике могло доминировать
РУМО» 15. Внутренняя борьба в разведывательном сооб¬
ществе, а также многочисленные неудачи и провалы
РУМО вызвали недовольство Белого дома и привели к
тому, что при последней реорганизации самостоятель¬
ность этого органа и влияние в нем профессиональных
военных были ограничены. Для контроля над всеми во¬
енными разведками при министре обороны был создан
новый пост — помощника министра по разведке. На него
было назначено гражданское лицо — бывший руководи¬
тель одной из аэрокосмических монополий Альберт
Холл 16.
Армейская разведка является чрезвычайно развет¬
вленной и многочисленной организацией, возглавляемой
помощником начальника штаба армии США по развед¬
ке. Его Управление руководит разведывательной дея¬
тельностью всех подразделений армейской разведки, в
число которых входит разведывательный центр сухопут¬
ных войск США. Он включает центр обработки данных
воздушной разведки сухопутных войск (такие же центры
имеются во всех видах войск), два отдела, занятых орга¬
низацией разведки с учетом вновь возникающих задач,
и разведшколу сухопутных войск.
Военно-морская и военно-воздушная разведки имеют
подобные же цели и задачи в области сбора информации
и проведения разведопераций по соответствующим на¬
правлениям. Разведка ВВС, хотя и является самой мо¬
лодой и практически оформилась лишь к 1957 г., в на¬
стоящее время пользуется большим авторитетом и влия¬
нием, чем разведка ВМС. Видимо, это можно объяснить
сравнительно большей эффективностью разведки, осу¬
ществляемой с помощью воздушных средств и космиче¬
15 Roger Н i 1 s гл a n. То Move a Nation. The Politics of Foreign Po¬
licy in the Administration of John F. Kennedy. Garden City, 1967,
p. 196.
16 «New York Times», November 5, 1971.
165

ских аппаратов. Разведка ВМС имеет крупные научно-
технические центры и использует электронную технику
для обработки и анализа получаемой информации.
Управление разведки и исследований госдепартамен¬
та США — активная составная часть разведывательного
сообщества. Директор Управления является членом Со¬
вета по разведке, принимает участие в определении об¬
щей разведывательной политики и формулировании ее
целей, а один из его заместителей с приданным ему
штатом сотрудников специально ведает координацией
работы с другими разведывательными ведомствами. Ди¬
ректор Управления приравнен по рангу к помощнику го¬
сударственного секретаря и подчиняется непосредствен¬
но заместителю госсекретаря.
В Управлении имеются следующие основные отделы:
текущей информации, стратегических и функциональных
исследований, отделы исследований по пяти основным
районам мира, отдел внешних исследований. Внутри Уп¬
равления существуют Комитет по международному ком¬
мунизму, а также группа оценки, которой поручена раз¬
работка предложений по разведывательной работе. Уп¬
равление издает два секретных бюллетеня — «Советские
проблемы» и «Международный коммунизм», распростра¬
няемые внутри правительственного аппарата.
Управление оценивает внешнеполитическую инфор¬
мацию по различным международным проблемам, уча¬
ствует в составлении национальных разведывательных
оценок, проводит исследования в области планирования
внешней политики. Оно получает информацию из по¬
сольств и различных ведомств и организаций, имеющих
отношение к внешней политике США, а также от раз¬
ведывательных ведомств. Важная информация, получае¬
мая госдепартаментом, в свою очередь направляется че¬
рез это Управление в ЦРУ, в его единый информацион¬
ный центр.
Среди других разведывательных ведомств США назо¬
вем следующие:
Агентство национальной безопасности (АНБ) —авто¬
номную организацию, подчиняющуюся непосредственно
министру обороны. Расходы этого ведомства (около
1 млрд. долл, в год) проходят по бюджету Пентагона.
Оно осуществляет оперативный и технический контроль
над всеми государственными организациями США, уча-
166

сТвующимй в ведений разведкй с йспользованйем
средств связи, обеспечивает безопасность правительст¬
венной связи, осуществляет радиоперехват и дешифров¬
ку с целью разведки. АНБ разрабатывает новые шифры,
теории и системы связи, включая использование спутни¬
ков связи. Штат его — около 20 тыс. человек. В их число
входят ученые и специалисты в области математики, фи¬
зики, связи и др. Всего АНБ использует около 100 тыс.
дешифровальщиков и сотрудников вспомогательных
служб для подслушивания радиопередач.
АНБ контролирует работу Службы безопасности ар¬
мии США — армейской организации, которая занимается
радиоперехватом, и аналогичных подразделений разве¬
дывательных служб военно-морского флота и военно-воз¬
душных сил. Сеть станций радиоперехвата и электрон¬
ного слежения самого Агентства имеет более 2 тыс. по¬
стов. В соответствии с последней реорганизацией эти
службы объединены в единое управление министерства
обороны.
Разведка Комиссии по атомной энергии пытается
определить атомный потенциал других стран, в первую
очередь СССР, а также типы и виды испытываемого за
рубежом атомного и термоядерного оружия; ведет интен¬
сивное экспериментирование способов сокрытия атомных
взрывов от обнаружения 17.
Федеральное бюро расследований официально явля¬
ется следственным органом министерства юстиции, одна¬
ко на деле оно превратилось в основной орган политиче¬
ского сыска и контрразведки, действующий в тесном кон¬
такте с ЦРУ. Помощник директора ФБР является членом
Совета по разведке. ФБР имеет своих агентов и за гра¬
ницей, особенно в странах Латинской Америки 18. Оно
стало также главным органом по борьбе с коммунистиче¬
ским и другими прогрессивными движениями внутри
страны и в некоторых других районах мира.
Министерство финансов имеет в своем составе Служ¬
бу по охране президента США и подразделения, осу¬
ществляющие экономическую разведку и борьбу с конт¬
рабандой и наркотиками.
17 David Wise and Thomas В. Ross. The Espionage Establishment,
p. 214.
18 Allen Dulles. Op. cit., p. 40.
167

Разведывательно-информационная работа
Глобальный характер стратегических замыслов США,
осуществляемых с помощью военных, политических, эко¬
номических, пропагандистских и других операций, при¬
водил к тому, что американское правительство в послед¬
ние десятилетия все больше полагалось в планировании
своей политики на разведывательную информацию.
Для сбора ее службы, входящие в разведывательное
сообщество, используют свой агентурный аппарат за
границей, донесения дипломатов и военных атташе,
опрос иммигрантов, изучение переписки граждан своей
страны с гражданами других стран, открытую загранич¬
ную печать, радио- и телепередачи, в первую очередь
социалистических стран, данные аэрофоторазведки, ра¬
диотехнической разведки и т. д.
По сведениям, приводимым Алленом Даллесом, око¬
ло 80% информации, добывается работниками ЦРУ из
открытых источников19. Однако к этой цифре следует
подходить весьма осторожно. Руководители ЦРУ сами
неоднократно подчеркивали, что именно остальным 20%
информации, получаемой по дипломатическим и неле¬
гальным каналам, они склонны придавать решающее
значение. Аллен Даллес в этой связи отмечал: «Насколь¬
ко легко собирать открытую разведывательную инфор¬
мацию, настолько же просто подсовывать в нее дезин¬
формацию. Поэтому статья сбора развединформации
(шпионаж) должна оставаться важным и главным
аспектом разведывательной деятельности»20.
При этом американские разведывательные службы
проявляют внимание к самым разнообразным данным,
касающимся развития иностранных государств, прежде
всего, конечно, социалистических,— от их военного по¬
тенциала и состояния экономики до духовной жизни и
политических процессов в обществе и биографических
данных отдельных лиц. Анализом полученной информа¬
19 Allen Dulles. Op. cit., p. 58.
По более поздним данным, половина информации, которая
обрабатывается ЦРУ, поступает из открытых источников, еще
треть собирается с помощью искусственных спутников и других
средств технической разведки и 10—15% информации поступает
от зарубежной агентуры («New York Times», January 22, 1971).
20 Allen Dulles. Op. cit., p. 58.
168

ции в Управлении информации ЦРУ занимаются не¬
сколько тысяч специалистов-аналитиков, использующих
новейшую специальную аппаратуру, в частности инфор¬
мационные электронно-запоминающие машины.
Особой формой энциклопедической информации яв¬
ляется национальный разведывательный обзор, главную
ответственность за составление которого несет ЦРУ21.
Дополняемый и обновляемый каждый год обзор содер¬
жит всесторонние сведения об иностранных государст¬
вах— географические, демографические, экономические,
политические, военные и т. д. Он рассылается в заинте¬
ресованные ведомства, связанные с осуществлением
внешней политики США.
Американские теоретики разведывательно-информа¬
ционной работы различают в основном два вида инфор¬
мации— текущую и оценочную. Текущей информацией
занимаются все разведывательные службы, но прежде
всего Управление информации ЦРУ. Информационная
продукция носит разнообразную форму — от кратких
устных обзоров («брифингов») для руководящего персо¬
нала государственного департамента, министерства обо¬
роны и др. до ежедневных письменных сводок. Управле¬
ние информации ЦРУ, например, составляет соответству¬
ющим образом нацеленные сводки для президента США,
а также для государственного секретаря и министра обо¬
роны; Управление разведки и исследований госдепарта¬
мента— для руководства этого учреждения.
Особой формой текущей разведывательно-информа¬
ционной работы, связанной с функцией «предупрежде¬
ния», которую американские теоретики в этой области
считают весьма важной, является продукция так назы¬
ваемых индикационных центров. В обязанности сотруд¬
ников этих центров входит разработка системы показа¬
телей-индикаторов, например масштабов перемещения
вооруженных сил той или иной страны, мобилизационных
мероприятий и т. д., по которым можно судить о намере¬
ниях этой страны. Индикационные центры имеют посто¬
янную связь с некоторыми наблюдательными пунктами
разведок за рубежом. Например, задача такого пункта
в Стамбуле — следить за прохождением советских судов
через Босфор.
21 Harry Howe Ransom. Can American Democracy Survive Cold
War? N. Y„ 1963, p. 142.
169

В настоящее время подобного рода индикационные
центры существуют в основных разведывательных ве¬
домствах США. В Разведывательном управлении мини¬
стерства обороны, например, индикационный центр —
командный пост разведки в Пентагоне, который получает
разведывательные данные со всего мира. В Управлении
разведки и исследований государственного департамента
имеется отдел текущих разведывательных показателей,
занимающийся изучением международной обстановки.
Система отдельных индикационных центров замыкается
на Национальном индикационном центре — межведом¬
ственном органе. Он отвечает за своевременную сигнали¬
зацию о чрезвычайных обстоятельствах в том или ином
районе мира, которые могут сопутствовать или, наобо¬
рот, затруднять акции, планируемые Соединенными
Штатами.
Вторым важным направлением разведывательно-ин¬
формационной работы является оценка имеющейся ин¬
формации в свете выявления перспектив развития меж¬
дународных событий и составления на этой основе про¬
гнозов на будущее.
Для оценки разведывательной информации в недрах
разведывательного сообщества США создан сложный и
разветвленный механизм, готовящий специальные доку¬
менты, называемые «национальными разведывательны¬
ми оценками». Лаймен Киркпатрик придавал их подго¬
товке большое значение. «Национальные разведыватель¬
ные оценки,— пишет он,— являются наиболее важными
документами, подготавливаемыми разведывательным ме¬
ханизмом нашего государства. Национальная разведыва¬
тельная оценка представляет собой вывод о том, что
должно произойти в такой-то стране, в таком-то районе
земного шара при определенных условиях. В этих оцен¬
ках делается попытка заглянуть в будущее»22. О процес¬
се составления национальных разведывательных оценок
подробно рассказывается в последней книге Рэнсома23.
Запросы на составление информационных оценок по¬
ступают от президента, директора ЦРУ, кого-либо из
членов Совета национальной безопасности, а чаще всего
22 Lyman В. Kirkpatrick. Op. cit., р. 104—105.
23 Harry Howe Ransom. The Intelligence Establishment. Cambrid
ge, 1970, p. 147-257.
170

(Уг помощника президента По вопросам национальной без¬
опасности в связи с теми проблемами внешней и воен¬
ной политики, которые вносились для обсуждения на
высшем правительственном уровне. При нынешней рес¬
публиканской администрации помощник президента по
вопросам национальной безопасности регулярно распро¬
страняет так называемые «Меморандумы об исследова¬
ниях в области национальной безопасности», в соответ¬
ствии с которыми отдельным ведомствам поручается
изучить ту или иную проблему. Иногда, правда, нацио¬
нальные оценки составляются по инициативе работников
разведывательных органов.
Конкретные задания для удовлетворения запроса на
информацию распределяются в централизованном по¬
рядке. Ранее правительственные запросы обсуждались в
специальном межведомственном органе — Совете по на¬
циональным оценкам, который состоял из специально по¬
добранных экспертов по информационной работе — во¬
енных, дипломатов, ученых-специалистов — и мог высту¬
пать с инициативой составления той или иной оценки.
Совет уточнял проблему сбора информации, разделял ее
на отдельные компоненты и распределял конкретные
задания между соответствующими ведомствами. При
этом задания по военным вопросам направлялись в Раз¬
ведывательное управление министерства обороны или в
Разведывательное управление того или иного вида
вооруженных сил; задания по политическим вопросам —
в государственный департамент или в соответствующие
подразделения ЦРУ; задания по экономическим вопро¬
сам — преимущественно в ЦРУ. После реорганизации
распределением заданий разведкам будет заниматься но¬
вый Комитет СНБ по разведке. «Задачу решающего
значения в области управления разведывательной дея¬
тельностью» Рэнсом видит именно в том, чтобы было
определено, какого типа информация требуется, и чтобы
«различным разведывательным службам давались указа¬
ния, как ее добыть»24.
Сбором информации для составления национальных
оценок занимаются различные ведомства и их разведы¬
вательные подразделения — Управление разведки и ис¬
следований государственного департамента, Разведыва¬
24 Ibid., р. 15.
171

тельное управление министерства обороны, Комиссия по
атомной энергии и т. д., а также, конечно, Центральное
разведывательное управление. В процессе работы про¬
исходит обмен информацией между отдельными ведом¬
ствами и ее обсуждение. Собранная отдельными ведом¬
ствами информация с их оценками поступает в Управле¬
ние национальных оценок ЦРУ, где небольшой штат
сотрудников занимается обобщением этого материала.
Один из членов Совета по национальным оценкам обыч¬
но назначается ответственным за составление оценки по
тому или иному вопросу.
Подготовленный в ЦРУ документ, обычно страниц на
15, обсуждается в Совете по национальным оценкам, а
затем снова направляется в ведомства, занимающиеся
подбором информации, для дополнительного просмотра.
На этом этапе может быть зафиксировано особое мнение
той или иной организации.
Окончательно утверждаются национальные оценки на
заседании Совета по разведке. Здесь же делаются по¬
следние попытки примирить расхождения во мнениях.
Однако, несмотря на стремление добиться единогласного
утверждения национальных оценок, иногда на высший
правительственный уровень докладываются различные
мнения по одному и тому же вопросу. Национальные
оценки распространяются между руководящими прави¬
тельственными деятелями в виде особых документов или
представляются директором ЦРУ на заседании Совета
национальной безопасности при обсуждении соответст¬
вующего вопроса в устной форме.
По своему содержанию и характеру национальные
оценки информации весьма разнообразны. Главной их
темой является положение в той или иной стране мира
как в данный момент, так и в перспективе на 2, 5, а
иногда и 10 лет вперед. Делаются оценки и по проблем¬
ным вопросам. По характеру содержания американские
специалисты выделяют такие типы оценок:
—	непосредственные оценки, в которых делается по¬
пытка оценить положение и проследить его развитие без
обсуждения возможных изменений в американской поли¬
тике;
—	общие оценки, включающие попытку оценить воз¬
действие на события тех или иных изменений в амери¬
канской политике (считается, что такие оценки во избе¬
172

жание давления разведывательных органов на выработ¬
ку внешнеполитических решений могут составляться
только по запросу высших органов, которые подсказы¬
вают возможные варианты изменений в американской
политике);
— итоговые оценки, сопоставляющие зарубежную
информацию с данными о ресурсах и возможностях са¬
мих Соединенных Штатов. Этот тип национальных оце¬
нок, главным образом по военным вопросам, составля¬
ется особым образом. (Примером может служить оцен¬
ка информации, касающаяся сопоставления возможно¬
стей противоракетной обороны СССР и США.) Органы
разведки в этом случае представляют лишь тот компо¬
нент оценки, который касается зарубежных стран. Ко¬
нечная оценка составляется в системе Совета националь¬
ной безопасности с участием представителей министер¬
ства обороны, Управления чрезвычайного планирования,
Комитета начальников штабов и Комиссии по атомной
энергии. Как видно из американской печати, с составле¬
нием общих и особенно итоговых оценок будет отны¬
не связана работа новой группы сотрудников аппарата
СНБ.
Национальные оценки сильно различаются между со¬
бой и по времени, которое на них затрачивается,— от
нескольких месяцев до нескольких часов. В периоды ост¬
рых международных кризисов специальные националь¬
ные оценки информации, если необходимо, готовятся не¬
сколько раз в день. В этом случае Совет по разведке,
который собирается, как правило, раз в неделю, может
работать непрерывно. Так было в период Карибского
кризиса. Некоторые виды национальных оценок состав¬
ляются, однако, на годичной основе. Ежегодно может,
например, представляться оценка, касающаяся распрост¬
ранения ядерного оружия. Чаще всего, конечно, соответ¬
ствующая оценка готовится от случая к случаю.
По отзывам американских специалистов в области
разведывательной деятельности и информации, в част¬
ности Роджера Хилсмэна, значение национальных оце¬
нок состоит в том, что их подготовка позволяет не толь¬
ко обобщить, но и лучше охватить разведывательную
информацию. Из отдельных разведывательных сообще¬
ний складывается как бы цельная мозаичная картина
всего положения, при взгляде на которую легче обнару¬
173

жить, отсутствует иЛи противоречит этой общей картине
какая-либо деталь. Установив пробел или противоречие,
Совет по разведке может дать указание о сборе допол¬
нительной информации25 *.
Несколько особую форму имеет оценочная информа¬
ция Управления разведки и исследований государствен¬
ного департамента США. Помимо ежедневных разведы¬
вательных сводок и проектов национальных разведыва¬
тельных оценок, оно готовит исследовательские меморан¬
думы по различным проблемам. Размеры таких мемо¬
рандумов достигают 200 страниц, а срок подготовки —
двух месяцев. Это так называемые ориентированные на
политику исследования, которые ввел Роджер Хилсмэн
в бытность свою руководителем этого Управления при
президенте Кеннеди. Смысл их руководители Управле¬
ния видят в выдвижении и взвешивании альтернативных
курсов в американской внешней политике.
Следует, однако, отметить, что, несмотря на такую
детально разработанную систему сбора и представления
разведывательной информации, эта система вызывает
в правительственных кругах постоянную критику по
двум основным направлениям: не создано еще управ¬
ляемых потоков разведывательной информации, при ко¬
торых она поступала бы лицам на разных правительст¬
венных уровнях, нуждающихся в ней для разработки или
принятия внешнеполитических решений; постоянная оза¬
боченность текущей информацией мешает разведыва¬
тельным службам наладить более надежную оценочную
информацию в отношении тенденций развития событий
в том или ином районе мира.
Для преодоления этих недостатков делаются попыт¬
ки привлечь к разведывательно-информационной дея¬
тельности научно-исследовательские центры. Правда,
усилия в этой области предпринимались и ранее. Амери¬
канские разведки всегда старались использовать ресур¬
сы и возможности академических кругов. Стюарт Олсоп
отмечал, что в распоряжении начальника Управления
информации ЦРУ находится больше докторов общест¬
венных наук, чем в каком-либо другом вашингтонском
25 См. Roger Hilsman. Intelligence and Policy-Making in Foreign
Affairs. In: «International Politics and Foreign Policy». N. Y., 1961.
174

ведомстве,— ученую степень имеют 60% высшей катего¬
рии сотрудников этого Управления26.
Некоторые университетские центры в области иссле¬
дования международных отношений были созданы по
инициативе разведывательных служб. Дэвид Уайз и То¬
мас Росс раскрыли, например, связь ЦРУ с центром по
изучению международных отношений в Массачусетском
технологическом институте. «Этот центр,— писали они,—
был основан в 1951 году на деньги ЦРУ, и в следующем
году его руководителем стал Макс Милликен — помощ¬
ник директора ЦРУ. Другой ведущей фигурой в этом
центре был бывший сотрудник Управления стратегиче¬
ских служб Уолт Ростоу, профессор экономики, который
стал позднее советником президента Джонсона по во¬
просам национальной безопасности, через него президент
осуществлял связь с разведывательными органами»27.
Внутри самих разведывательных ведомств делаются
попытки использовать некоторые методы, применяемые
в общественно-политических и точных науках. Наблю¬
дается тенденция ко все более активному применению
разведслужбами метода моделирования международных
процессов для выявления тенденции их вероятного раз¬
вития. Широко используются методы статистического и
математического анализа, социологических исследований.
Тайные операции
Помимо разведывательно-информационной деятельно¬
сти, для решения внешнеполитических задач американ¬
ского империализма используются различные формы под¬
рывной деятельности разведывательных служб. Диапазон
ее весьма широк и разнообразен. «Размах тайных поли¬
тических операций,— писал американский теоретик в об¬
ласти разведки К. Феликс,— настолько обширен, что не
поддается учету. Он включает простые «неконтролируе¬
мые» демонстрации в Токио или Каракасе, в Нью-Йорке
или Дели, находит отражение в разногласиях в рабочем
движении, в речах на международной конференции ра- 28
28 Stewart Al sop. Op. cit., p. 241.
27 David Wise and Thomas B. Ross. The Espionage Establishment,
p. 153.
175

ботников умственного труда, в резолюции конгресса
юристов, в различных публикациях, а также в действиях
против партизан Вьетконга в Южном Вьетнаме»28.
Для достижения своих целей американская развед¬
ка использует дипломатию, экономические связи, различ¬
ные культурные обмены и подрывную пропаганду. В по¬
следние годы она настойчиво направляет свои усилия
на подрыв интернациональных связей социалистических
стран, на расшатывание их единства. Об этой задаче
американской разведки еще Аллен Даллес откровенно
писал, что он «предпочитает видеть разобщенные, а не
сплоченные коммунистические страны»28 29.
Вполне очевидно, что подразделения разведыватель¬
ных служб, занимающиеся разработкой и осуществлени¬
ем тайных подрывных операций против иностранных го¬
сударств, как и сами операции, относятся к наиболее
засекреченной области внешнеполитической деятельности
США. Тем не менее при широких масштабах этой под¬
рывной деятельности ее трудно утаить от общественно¬
сти. Время от времени соответствующие разоблачения
проникают на страницы американской печати. Кроме то¬
го, за последнее время появился ряд «мемуаров» амери¬
канских разведчиков, вроде уже упоминавшейся работы
Лаймена Киркпатрика или книг отставного бригадного
генерала Монро Макклоски, руководившего в прошлом
специальной авиачастью, прикрепленной к ЦРУ. Особен¬
но ярко показывают широкие масштабы и разнообраз¬
ные формы использования Соединенными Штатами тай¬
ных подрывных операций опубликованные летом 1971 г.
секретные документы Пентагона. Они свидетельствуют
о том, что проведение таких операций самого секретно¬
го и антинародного характера — от «психологической
войны» до тайных действий разведок — систематически
предусматривалось на самом высоком уровне в докумен¬
тах, определявших американскую политику во Вьет¬
наме 30.
Главным центром планирования и осуществления под¬
рывных операций является Управление по планирова¬
нию ЦРУ, которым в течение последних десятилетий ру¬
28 С. F е 1 i х. A Short Course in the Secret War. N. Y., 1963, p. 157.
29 Allen Dulles. Op. cit., p. 60.
30 «The Pentagon Papers». N. Y., 1971, p. 122—123, 137—138.
176

ководили такие мастера политических провокаций, как
Фрэнк Визнер, Ричард Биссел, Ричард Хелмс и др. Уп¬
равлению по планированию подчинена целая армия аме¬
риканских шпионов и агентов за границей. Вот как опи¬
сывает состав этой агентуры генерал Макклоски: «Прак¬
тически все сотрудники ЦРУ за границей подчинены
Управлению по планированию. Одна группа действует
под глубочайшим прикрытием: шпионы, контршпионы,
руководители полувоенных операций, преступники и са¬
ботажники. Обычно эти сотрудники известны только ре¬
зиденту ЦРУ — главному представителю этого Управле¬
ния в той или иной стране, который находится в амери¬
канском посольстве или в соответствующем представи¬
тельстве государственного департамента (в зависимости
от страны). Сотрудники этой группы действуют под при¬
крытием туристов, студентов, бизнесменов, научных
работников или миссионеров... Вторая группа более
многочисленна и включает сотрудников, прикрепленных
к политическим и экономическим учреждениям государ¬
ственного департамента, к представительствам министер¬
ства финансов, сотрудников Агентства международного
развития и Информационного агентства США»31.
Управление по планированию в первую очередь спе¬
циализируется на тайных политических акциях, призван¬
ных средствами подрывной деятельности изменить в вы¬
годном для США направлении положение в той или иной
стране. Эти операции характеризуются массированным
использованием всей агентурной сети, а также различ¬
ных средств военного, политического и экономического
давления. Примером таких операций может служить
свержение правительства Моссадыка в Иране (1953 г.),
правительства Арбенса в Гватемале (1954 г.), греческого
правительства в 1967 г. ЦРУ разработало и осуществило
позорно провалившуюся попытку контрреволюционного
вторжения на Кубу (1961 г.). В 1963 г. ему удалось до¬
биться падения правительства Джагана в Британской
Гвиане (Гайана) путем организации 79-дневной заба¬
стовки, вызвавшей в стране хозяйственный хаос. В после¬
дующие годы ЦРУ принимало непосредственное участие
в подрывных операциях во Вьетнаме, Камбодже и Лаосе.
Недавно опубликованные секретные документы амери¬
31 Monro MacCloskey. Op. cit., р. 76.
177

канского правительства в связи с конфликтом на Индо-
станском полуострове со всей очевидностью продемон¬
стрировали провокационную роль, которую ЦРУ играло
в выработке антииндийского курса правительства США.
К числу разоблаченных скандальных операций Уп¬
равления по планированию относятся сооружение специ¬
ального тоннеля для прослушивания из Западного Бер¬
лина линии связи советских войск в ГДР, организация
полетов шпионских самолетов «У-2» над советской тер¬
риторией.
О других политических операциях ЦРУ лишь посте¬
пенно просачиваются отдельные сведения. В своих вос¬
поминаниях Лаймен Киркпатрик подробно рассказывает
об одном эпизоде борьбы ЦРУ против международного
коммунистического движения, в котором ему пришлось
принимать личное участие. Речь идет о попытках ЦРУ
организовать во многих странах, особенно в Латинской
Америке, а также в Южном Вьетнаме, террористические
антикоммунистические центры, которые дополняли бы
усилия местных полицейских служб.
Накануне падения прогнившего режима Батисты на
Кубе ЦРУ потребовало от него создать, помимо уже су¬
ществовавших контрразведывательных организаций, спе¬
циальную организацию для борьбы с коммунизмом —
«Бюро для подавления коммунистической деятельности».
Оно было создано с помощью американских инструкто¬
ров и американской техники. Сам Киркпатрик в качестве
исполнительного директора ЦРУ неоднократно выезжал
на Кубу для инспектирования деятельности этого органа.
Киркпатрик признает, что созданное американцами
Бюро превратилось в кровавый застенок, где, как и в
других контрразведывательных организациях Батисты,
применялись пытки и совершались тайные убийства ре¬
волюционеров 32.
О другой операции как одной из самых интересных в
«истории разведывательных операций на Ближнем Во¬
стоке» рассказал генерал Макклоски. Разведка поручи¬
ла тайной организации «Братья-мусульмане» совершить
покушение на президента ОАР Насера и установить тер¬
рористический режим в стране33. Попытка эта про¬
32 Lyman В. Kirkpatrick. Op. cit., р. 170.
33 Monro MacCloskey. Op. cit., p. 51.
178

валилась. Но ЦРУ Продолжало активную работу против
прогрессивного режима в Египте. Управление по плани¬
рованию ЦРУ создало целую сеть подпольных радио¬
станций для борьбы против национально-освободитель¬
ного движения арабских народов. «Своими операция¬
ми,— писал Макклоски,— от взрыва мостов и вооружен¬
ных вторжений до оказания влияния на выборы и под¬
слушивания это Управление превратило ЦРУ в важный
фактор политики Соединенных Штатов и важнейший
элемент американского правительства»34.
Наряду с Управлением по планированию ЦРУ разра¬
боткой и осуществлением подрывных операций занима¬
ются и другие разведывательные ведомства США, в ча¬
стности военные разведки.
Американские авторы, естественно, стараются умол¬
чать о причастности государственного департамента к
разработке и осуществлению тайных политических опе¬
раций за границей. Но тем не менее некоторые сведения
об этом время от времени просачиваются в печать. Вот
что пишут, например, авторы книги Института оборон¬
ных исследований, посвященной проблемам управления
во внешней политике США: «Штабная работа внутри
государственного департамента по тайным операциям
осуществляется небольшой группой, отчитывающейся
перед директором Управления разведки и исследований.
Повседневный контроль в отношении таких операций,
однако, является в основном функцией заместителя се¬
кретаря по политическим вопросам, который представ¬
ляет также государственный департамент в межведом¬
ственном органе по разведке»35. По свидетельству Джо¬
на Кэмпбелла, даже Информационное агентство США
имеет собственное засекреченное подразделение, готовя¬
щее материалы для засылки их в социалистические стра¬
ны с помощью воздушных шаров36.
Для утверждения тайных политических операций и
координации усилий различных подрывных ведомств
при их проведении в декабре 1954 г. секретной директи¬
вой была создана специальная группа под руководством
34 Ibid., р. 75.
35 Keith С. Clark and Laurence J. Legere. The President and the
Management of National Security. N. Y., 1969, p. 139.
36 John Franklin Campbell. The Foreign Affairs Fudge Factory.
N. Y„ 1971, p. 166.
179

помощника президента по вопросам национальной без
опасности. Эта директива узаконивала подрывные и ан¬
тикоммунистические операции ЦРУ, которые осуществ¬
лялись раньше на основании секретного меморандума
президента Трумэна. По свидетельству генерала Мак-
клоски, группа собиралась каждую неделю и рассматри¬
вала все предложенные крупные подрывные операции37.
Важное место среди тайных операций разведыватель¬
ных служб занимают так называемые полувоенные опе¬
рации специально обученных групп иностранцев или
«специальных войск» США. Эта особого рода деятель¬
ность включает диверсии, террор, обман местного насе¬
ления, а также и военные операции разрозненных групп.
Они тесно смыкаются по ряду аспектов с деятель¬
ностью некоторых подразделений Комитета начальников
штабов, штабов армии, военно-воздушных и военно-мор¬
ских сил США, а также находящихся под их руковод¬
ством многочисленных военных школ и баз для обучения
войск таким операциям.
Поэтому были также созданы и влиятельные межве¬
домственные механизмы для координации соответствую¬
щих операций. При президентах Кеннеди и Джонсоне
таким центром был межведомственный Комитет по анти-
повстанческой деятельности. При нынешней возрожден¬
ной системе Совета национальной безопасности его функ¬
ции переходят к межведомственным группам СНБ.
Американские специальные службы, прежде всего
ЦРУ, используют различные организации, в том числе и
правительственные, в качестве прикрытия для своих под¬
рывных операций.
Широкая волна разоблачений, прокатившаяся в по¬
следние годы в американской печати, показала, что мно¬
гие общественные организации в США, ряд международ¬
ных организаций — студенческих, культурных, профсоюз¬
ных и даже религиозных, а также различные организации
эмигрантов и отщепенцев финансируются и используются
ЦРУ для подрывной деятельности против социалистиче¬
ских стран, рабочего, демократического и национально-
освободительного движения. Примером могут служить
созданные в Мюнхене в начале 1949 г. по инициативе
ЦРУ комитеты «Свободная Европа» и «Свобода» и их
филиалы в ряде европейских государств. Эти станции не
37 Monro MacCloskey. Op. cit., p. 80.
180

только инструмент пропаганды, но и активные шпион¬
ские центры.
Американская разведка использует в своих целях под¬
куп прессы разных стран, содержит целый ряд печатных
органов. Таковы, например, распространяемый в странах
Азии журнал «Эйша стьюдент» или издававшийся в Ин¬
дии журнал «Стьюдент кроникл». И тот и другой финан¬
сировались известным своими связями с ЦРУ «Фондом
Азии». От имени «Американского общества африканской
культуры», также связанного с ЦРУ, издавался журнал
«Африкэн рипорт» и для африканской молодежи — жур¬
нал «Нью Африкэн». Несколько печатных органов финан¬
сируется Центральным разведывательным управлением в
странах Латинской Америки.
Серьезное внимание в своей деятельности ЦРУ уде¬
ляет организациям, которые могут оказывать значитель¬
ное влияние на общественное мнение, например органи¬
зациям работников прессы, журналистов, издателей
и т. д. По заявлениям ряда газет, в том числе «Вашингтон
пост», организация служащих американских газет, жур¬
налов и радиостанций — Американская газетная гиль¬
дия— получала крупные субсидии от ЦРУ. Вице-прези¬
дент гильдии Форсон вынужден был признать, что эти
деньги использовались для «обработки» иностранных
журналистов38. Начиная с 1960 г. Американская газет¬
ная гильдия получила около миллиона долларов на свою
деятельность за рубежом, и в первую очередь в странах
Латинской Америки.
ЦРУ субсидировало также деятельность некоторых
исследовательских организаций США. По сообщениям
газеты «Нью-Йорк пост» и английской газеты «Санди
тайме», субсидии от ЦРУ получает издательство извест¬
ного Массачусетского технологического института. На
содержании у разведки находится также американское
издательство «Фредерик Прэгер компани»39.
Таким образом, очевидно, что ведущее место разведки
в разработке и осуществлении крупных подрывных поли¬
тических и психологических операций определяется преж¬
де всего тем, что именно она располагает необходимыми
38 David Wise and Thomas В. Ross. The Espionage Establishment,
p. 155.
39 «New York Post», February 23, 1967; «Sunday Times», February
18, 1967.
181

средствами и информацией, имеет Широкие возможности
использования тайных и открытых каналов для влияния
на определенные слои населения в отдельных странах,
применяет новейшие научно-технические достижения во
всех звеньях разведывательной работы — идет ли речь о
сборе информации или ее обработке и анализе.
Влияние разведывательных органов
на внешнеполитический курс США
Небывало широкие масштабы разведывательно-под¬
рывной деятельности секретных служб США породили в
американской литературе два крайних направления при
оценке влияния этих служб на внешнеполитический курс
страны. Сторонники одного из них склонны рассматри¬
вать превращение разведывательного сообщества в свое¬
го рода государство в государстве, произвольно опреде¬
ляющее некоторые основные направления внешней поли¬
тики США. К этому направлению относятся ряд публи¬
цистов и политических деятелей леволиберального толка,
систематически выступающих с критикой ЦРУ. Предста¬
вители другого направления, наоборот, выступают с тези¬
сом о том, что в расширении масштабов разведыватель¬
ных операций не кроется никаких опасностей ни для
внешней политики США, ни для американского общества.
В действительности ни то ни другое направление не осве¬
щают подлинного положения вещей.
Мнение о якобы «независимой деятельности» амери¬
канской разведки, нашедшее, в частности, свое отражение
в книге Дэвида Уайза и Томаса Росса «Невидимое пра¬
вительство», вышедшей в 1964 г., иногда просто выгодно
американскому правительству, чтобы свалить вину на
ЦРУ за многочисленные провалы во внешнеполитической
области. Правительству удобно превращать в случае не¬
обходимости «парней из Лэнгли» в «мальчиков для пор¬
ки». Президент США, выступая в марте 1969 г. перед ра¬
ботниками ЦРУ, особо поблагодарил разведывательную
службу за ее готовность нести на себе бремя обществен¬
ной критики. «Ваши успехи никогда не будут предавать¬
ся гласности, а ваши провалы всегда будут обнародо¬
ваться,— заявил Никсон.— Я ценю это, и я глубоко при¬
знателен тем из вас, кто идет на подобную жертву»40.
40 «Washington Post>, March 8, 1969.
182

Конечно, разведывательные органы США не проводят
самостоятельной политики, идущей вразрез с основной
линией правительства. Вместе с тем нельзя не видеть дей¬
ствительную опасность, связанную с разрастанием разве¬
дывательных служб в США. Дело не только в том, что
они становятся монопольными носителями самой важной
государственной информации, влияющей на принятие
серьезных внешнеполитических решений, что имеет боль¬
шое значение. Существенно то, что разведывательные
органы все в большей мере берут на себя саму разработ¬
ку внешнеполитических акций. По сути дела, американ¬
ские разведчики давно уже отошли от доктрины отделе¬
ния «непредвзятой» информации разведки от политиче¬
ских решений. В нынешних условиях на разведки импе¬
риалистических держав во все большей мере возлагается
задача вынесения политических рекомендаций, разработ¬
ки и осуществления крупных внешнеполитических опе¬
раций.
Характерно в этом смысле заявление бывшего прези¬
дента США Трумэна о том, что «Центральное разведы¬
вательное управление стало оперативным и временами
формулирующим политический курс страны органом пра¬
вительства» 41.
Так, например, госсекретарь, участвовавший в приня¬
тии решения о вторжении на Кубу, а также и Комитет
начальников штабов основывались при разработке пла¬
нов вторжения лишь на сведениях, которые представляло
ЦРУ. Президент Кеннеди, давший согласие на интервен¬
цию, также располагал лишь информацией и оценками
ЦРУ. Аллен Даллес, используя свое влияние директора
центральной разведки в соответствии с положением об
обеспечении секретности разведывательных источников и
методов, практически блокировал любую возможность
оппозиции своему плану. Как явствует из многих опубли¬
кованных мемуаров, в частности воспоминаний Артура
Шлезингера, уже сама подготовка операции вызвала к
жизни серьезные силы инерции. Президент Кеннеди не
знал, что делать с подготовленными наемниками, если
запретить вторжение на Кубу42.
41 «Washington Post», December 22, 1963.
42 Arthur M. Schlesinger. A Thousand Days. John F. Kennedy
in the White House. Boston, 1965, p. 233—266.
183

Так, логика подготовки агрессии против Кубы, подго¬
товки, подталкиваемой требованиями наиболее реакцион¬
ных кругов США, пересилила осторожность, которой хо¬
тел следовать президент Кеннеди.
Президент Кеннеди в течение какого-то времени пы¬
тался оттянуть решение, но Аллен Даллес воздействовал
на него, представив свои разведывательные сообщения
(включавшие также метеорологические сводки и анализ
боевого духа подготовленных отрядов) и заверив прези¬
дента в том, что операция будет успешной, если она будет
проведена в самое ближайшее время. Решение было при¬
нято.
Односторонняя ориентация разведывательных служб
на тайные подрывные средства осуществления внешней
политики приводила к весьма опасным последствиям.
В прошлом даже многие американские послы жало¬
вались на неподконтрольные им действия представителей
ЦРУ в стране их пребывания. Президенты США неодно¬
кратно специальными директивами пытались закрепить
авторитет посла. Тем не менее, как свидетельствует Род¬
жер Хилсмэн, резидент ЦРУ в силу особенностей своего
положения имеет много преимуществ: «Действительно,
поскольку ЦРУ может держать своих людей в данной
стране дольше, чем в ней находится тот или иной посол,
руководитель группы ЦРУ часто имеет возможность соз¬
дать более тесные дружеские отношения с премьер-мини¬
страми, королями и президентами, чем послы. А таким
образом и приобрести большое влияние. Во многих стра¬
нах, особенно отсталых..., где деньги широко используют¬
ся на путях, которые не обеспечивает бюджет государст¬
венного департамента..., большинство местных граждан
искренне полагает, что руководитель группы ЦРУ являет¬
ся истинным представителем Соединенных Штатов»43.
Теоретически ЦРУ координирует свои операции с дру¬
гими внешнеполитическими ведомствами, в частности
с государственным департаментом. Однако пути этой ко¬
ординации не были точно установлены. Роджер Хилсмэн
отмечает, что нередко представители ЦРУ использовали
именно такие пути координации, которые обеспечивали
43 Roger Н i 1 s m а и. То Move a Nation. The Politics of Foreign Policy
in the Administration of John F. Kennedy, p. 64—65.
184

им легкое согласие соответствующих ведомств на прове¬
дение специальных операций. В результате и возникали
сложности и межведомственные трения. Описывая поло¬
жение, в котором Соединенные Штаты оказались в ре¬
зультате такой практики, Роджер Хилсмэн делает инте¬
ресное признание: «...тайные подрывные действия слиш¬
ком часто использовались в качестве инструмента внеш¬
ней политики, и репутация Соединенных Штатов страда¬
ла больше и больше»44.
Внутри самих Соединенных Штатов ЦРУ обеспечило
себе серьезную опору в правящих кругах и создало
широкую сеть своих тайных филиалов и агентуры по всей
стране. Естественную тревогу американской обществен¬
ности вызывает лишенная гласности деятельность ЦРУ
на всей территории США: открытие многочисленных от¬
делений ЦРУ; создание фиктивных деловых фирм, «бла¬
готворительных» фондов; широкое привлечение амери¬
канских граждан для выполнения шпионских заданий во
время поездок за рубеж под видом туристов; щедрое суб¬
сидирование различных молодежных, культурных и дру¬
гих общественных организаций и научных учреждений
с целью впрячь их в колесницу разведки.
ЦРУ стало организацией, оказывающей все большее
влияние на американское общественное мнение. Оно
распространяет дезинформационные сообщения, пытаясь
переложить на других ответственность за инциденты,
возникающие в результате операций американских раз¬
ведок, организует «утечку» секретных сведений, чтобы
подогреть панические настроения в США. Все это оказы¬
вает опасное влияние на внутриполитическую обстановку
в стране. И нужно сказать, в США, особенно у молодого
поколения американцев, значительно возросло понимание
этой опасности. Недаром журнал «Форин афферс» вы¬
нужден был опубликовать в январе 1969 г. статью Уилья¬
ма Барндса «Разведка и внешняя политика: дилемма де¬
мократии», в которой содержалось следующее знамена¬
тельное признание: «ЦРУ, безусловно, более, чем любое
другое правительственное ведомство, способствовало от¬
чуждению от правительства США важного сегмента ака¬
демическо-интеллектуальных кругов и молодежи; появле¬
44 Ibid, р. 86.
185

ние его вербовщиков в университетском городке может
в большей мере, чем деятельность вербовщиков любого
другого учреждения, способствовать возникновению сту¬
денческих беспорядков,,,»45
Попытки разведок влиять на внешнюю и внутреннюю
политику США были снова продемонстрированы, когда
один из видных сотрудников ЦРУ Виктор Маркетти, ра¬
ботавший помощником заместителя директора этой орга¬
низации, покинул свой пост и выступил в октябре 1971 г,
с разоблачениями в печати. Рассказывая корреспонден¬
там о различных тайных операциях ЦРУ, Маркетти под¬
черкивал, что на его решении покинуть это учреждение
особенно сказались «политические махинации внутри
разведывательных организаций».
Видимо, эта сторона дела также повлияла на решение
Белого дома изменить управление разведывательными
службами и поставить их в большей мере под свой непо¬
средственный контроль. Естественно полагать, что раз¬
рядка международной обстановки и утверждение прин¬
ципов мирного сосуществования в отношениях между
государствами с различными общественно-политическими
системами должны повлечь за собой ограничение под¬
рывных операций американских разведок на мировой
арене.
45 «Foreign Affairs», January 1969, р. 281.

VI
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЫЧАГИ
Глобальная экономическая экспансия, развернутая
американским монополистическим капиталом после вто¬
рой мировой войны, сопровождалась приспособлением
внешнеполитического механизма США как в функцио¬
нальном, так и в организационном отношении к новым
условиям борьбы за рынки сбыта, источники сырья и сфе¬
ры приложения капитала. Захваченные Соединенными
Штатами в результате войны позиции экономического
превосходства перед другими капиталистическими госу¬
дарствами постепенно ослаблялись в послевоенный пе¬
риод в связи с неравномерностью развития капитализма.
Только за последние 10 лет доля США в объеме валового
национального продукта капиталистического мира умень¬
шилась с 33,9 до 30,2%, а доля в экспорте капиталисти¬
ческих стран в настоящее время составляет только 14%
его стоимости ’.
Более высокие темпы экономического роста в главных
капиталистических странах Западной Европы и Японии,
начавших теснить американские монополии на мировых
рынках, распад колониальной системы и возникновение
новых государств, поставивших перед собой задачу за¬
воевания экономической самостоятельности, рост могу¬
щества и международного авторитета стран социалисти¬
ческого содружества, всестороннее расширение их хозяй¬
ственных связей с промышленно развитыми капиталисти-
1 «National Journal», November 13, 1971, р. 2242.
187

ческими и развивающимися странами — все это значи¬
тельно усложнило для американских монополий возмож¬
ность осуществления внешнеэкономической экспансии
прежними средствами.
В последние годы экономические позиции США под¬
тачиваются действием совокупности таких факторов, как
упорная инфляция, увеличивающийся дефицит государ¬
ственного бюджета и платежного баланса, обострение
внутренних проблем, обусловленное начавшимся в 1969 г.
экономическим кризисом, более тугое затягивание узла
международных валютно-финансовых трудностей США и
резко обострившийся кризис доллара.
Положение усугубляется тем обстоятельством, что
сейчас для американских правящих кругов становится
очевидным падение действенности военно-политических
инструментов «глобальной стратегии» США; отсюда
стремление подкрепить эту стратегию дополнительными
экономическими рычагами. Это было, в частности, отме¬
чено государственным секретарем Уильямом Роджерсом,
заявившим, что «экономическая политика уже, безуслов¬
но, является важной частью американской внешней поли¬
тики, и в будущем она приобретет еще большее значе¬
ние» 2.
Падение конкурентоспособности американских това¬
ров на внешних рынках, растущий дефицит торгового
и платежного баланса, ослабление международных пози¬
ций доллара — все это побудило администрацию Никсо¬
на в качестве первоочередной задачи приступить к раз¬
работке «жесткой» долгосрочной программы, нацеленной
на укрепление мировых экономических позиций США.
Для этого правительство уже начало прибегать к мерам
открытого экономического нажима на своих торговых
партнеров, стремясь заставить их пойти на торговые и ва¬
лютно-финансовые уступки.
Новая экономическая политика республиканской ад¬
министрации потребовала более скоординированного под¬
хода к решению разнообразных внешне- и внутриэконо-
мических проблем. Между тем, как известно, до самого
последнего времени внешнеэкономическая политика была
той областью, где по многим важным вопросам между
2 «United States Foreign Policy 1969—1970». A Report of the Secreta¬
ry of State. Government Printing Office, March 1971, p. XV.
188

различными правительственными ведомствами, а зача¬
стую между ними и Белым домом возникали существен¬
ные трения и разногласия. Объясняется это в первую
очередь тем, что разработкой экономической политики
занимались 9 министерств и свыше 10 других правитель¬
ственных учреждений. Это прежде всего государственный
департамент, министерства обороны, финансов, торговли
и другие, а также такие автономные ведомства, как Ко¬
миссия по атомной энергии, Федеральная комиссия тор¬
гового флота, Федеральная торговая комиссия, Экспорт¬
но-импортный банк, Управление гражданской авиации,
Федеральная комиссия по связи и т. д.
Каждое из таких учреждений имело собственные узко¬
ведомственные интересы и подходы к решению экономи¬
ческих проблем, тесно связанные с интересами их «клиен¬
туры», т. е. монополий, действующих в соответствующих
областях капиталистического хозяйства. Серьезные про¬
тиворечия возникали между монополиями, ориентирую¬
щимися на внешние и внутренние рынки, а также между
компаниями, монополизовавшими поставки отдельных
видов продукции (нефть, текстиль, машины и оборудо¬
вание и т. д.).
Администрация Никсона пришла к выводу о необхо¬
димости создания какого-то единого координационного
центра, обеспечивающего согласование различных подхо¬
дов, своевременное рассмотрение назревших внешнеэко¬
номических проблем, их увязку с внутренними экономи¬
ческими мероприятиями и основными внешнеполитиче¬
скими целями США. Для выполнения этой задачи и был
создан в январе 1971 г. при Белом доме Совет по между¬
народной экономической политике.
Совет занимается изучением широкого круга проблем,
связанных с дефицитами торгового и платежного балан¬
сов, конкурентоспособностью США на мировых рынках,
интенсивным наплывом иностранных товаров на внутрен¬
ний рынок США, стимулированием экспорта и осуществ¬
лением контроля над капиталовложениями. Уже в апреле
1971 г. Совет представил президенту Никсону конфиден¬
циальный доклад «Место Соединенных Штатов в изме¬
няющейся мировой экономике», где процесс ослабления
международных экономических позиций США связывает¬
ся со структурными недостатками американской эконо¬
мики, отсутствием согласованных мероприятий по стиму¬
189

лированию экономического роста и технического разви¬
тия. Этот доклад, по свидетельству реферативного
еженедельника «Нейшнл джорнел», лег в основу между¬
народных аспектов новой экономической политики адми¬
нистрации Никсона, разработанной летом 1971 г. в Кэмп-
Дэвиде 3.
Напряженность, возрастающая в области междуна¬
родных экономических отношений в связи с «жесткой»
политикой США, быстро меняющаяся обстановка ставят
Вашингтон перед серьезными проблемами, сопряженны¬
ми с необходимостью внесения корректив в широкую сфе¬
ру внешнеэкономической политики — разработку новых
подходов к проблемам валютной, инвестиционной, тор¬
говой политики и помощи иностранным государствам.
Это в свою очередь ставит перед администрацией Никсо¬
на задачу дальнейшего укрепления инструментов внеш¬
неэкономической политики и управления ими.
Механизм осуществления
внешнеэкономической политики
Создание Совета по международной экономической
политике не устранило да и не могло в силу уже сложив¬
шихся и «проверенных» каналов воздействия монополий
на государственный аппарат целиком устранить услож¬
ненную структуру и дублирование полномочий среди
правительственных ведомств, занимающихся осуществле¬
нием внешнеэкономической политики США. Естественно,
что роль и место отдельных органов и ведомств при этом
несколько видоизменяется в связи с переменами в выс¬
ших эшелонах правительственного механизма внешне¬
экономической политики.
При Белом доме, помимо Совета по международной
экономической политике, сохраняется созданное в 1963 г.
в соответствии с законом о расширении торговли Управ¬
ление специального представителя по торговым перегово¬
рам. Его руководитель в ранге чрезвычайного и полно¬
мочного посла прямо подчинен президенту, но одновре¬
менно несет ответственность и перед конгрессом США.
Однако удельный вес этого органа в системе правитель¬
3 «National Journal», November 13, 1971.
190

ственных учреждений в настоящее время заметно пони¬
зился. В прошлом Управление занималось сложными пе¬
реговорами по тарифным вопросам в рамках так назы¬
ваемого «раунда Кеннеди», а потом вело переговоры о
торговле и тарифах с отдельными странами. При созда¬
нии Совета по международной экономической политике
руководитель Управления Карл Гильберт был введен
в его состав. Само же Управление оказалось отстранен¬
ным от непосредственного участия в торговых перегово¬
рах со странами «Общего рынка» и Японией. Это связано
с тем обстоятельством, что вопросы тарифной политики
оказались интегрированными в более широкие пробле¬
мы экономического и политического характера, кото¬
рые решаются на более высоком правительственном
уровне.
В последнее время возрастает роль государственного
департамента в деле координации внешнеэкономических
мероприятий. Это явствует из того, что созданная при Со¬
вете по вопросам международной экономической полити¬
ки Оперативная группа с приданными межведомствен¬
ными группами поставлены под руководство государ¬
ственного департамента. Видимо, в связи с этим повышен
ранг заместителя первого заместителя государственного
секретаря по экономическим вопросам. Он стал называть¬
ся заместителем государственного секретаря по экономи¬
ческим вопросам. На него возложены обязанности коор¬
динировать экономические вопросы внутри госдепарта¬
мента и представлять департамент в межведомственных
органах, занимающихся внешнеэкономической полити¬
кой 4.
Рабочим органом государственного департамента, за¬
нимающимся решением практических вопросов внешне¬
экономической политики в соответствии с целями внешне¬
политической стратегии правительства США, остается
Управление экономических проблем. Управление состоит
из отделов, построенных по функциональному признаку
и охватывающих практически все основные экономиче¬
ские аспекты внешней политики США. Это отделы: меж¬
дународных ресурсов; международной торговли; анализа
международных финансов и экономики; торговли между
Западом и Востоком; международных ресурсов и продо-
4 «Department of State Bulletin», July 26, 1971, p. 104.
191

вольственной политики; топливных и энергетических ре¬
сурсов; международных товарных операций, в составе
которого имеется подразделение, ведающее вопросами
обеспечения США стратегическими материалами.
В разработке и осуществлении внешнеэкономической
политики участвует ряд министерств, основная функция
которых — внутренние дела. Наиболее важные — это ми¬
нистерства торговли, финансов, земледелия и труда.
В каждом существует специальный аппарат сотрудников,
занимающихся международными вопросами, подчинен¬
ный непосредственно помощнику министра по междуна¬
родным делам. Эти помощники наиболее активно уча¬
ствуют в работе Совета по международной экономиче¬
ской политике и, по сути дела, представляют там специ¬
фические интересы своих ведомств.
В министерстве торговли центральным звеном по осу¬
ществлению коммерческих операций за границей являет¬
ся Управление международной торговли. В круг его ос¬
новных задач входит содействовать расширению экспор¬
та, оказывать помощь деловым кругам страны в их опе¬
рациях за рубежом, а также осуществлять контроль
над вывозом американских товаров в социалистические
страны. В состав Управления входит ряд отделов, в веде¬
нии которых находятся разработка и практическое ис¬
полнение отдельных аспектов общей внешнеэкономиче¬
ской политики страны, в частности отделы: торговой и
финансовой политики; контроля над экспортом; загранич¬
ных капиталовложений; содействия развитию междуна¬
родной торговли и некоторые другие.
Деятельность всех вышеперечисленных подразделений
министерства торговли США ,направляется помощником
министра по внутренней и международной торговле.
В министерствах финансов и труда вопросами внеш¬
неэкономической политики занимаются помощники мини¬
стров по международным делам, опирающиеся в своей
деятельности первый — на аппарат, состоящий из 8 отде¬
лов, а второй — на Управление по международным тру¬
довым делам. В последнее время в связи с резким повы¬
шением значения валютно-финансовых проблем во внеш¬
них сношениях США место и роль министерства финан¬
сов значительно возросли. Его руководитель Джон Кон-
нэлли, обладающий немалым политическим влиянием
внутри страны, был до своей отставки в мае 1972 г. одним
192

из авторов и главным проводником новой внешнеэконо¬
мической политики Вашингтона.
Коннэлли пользовался и продолжает пользоваться
особым расположением Никсона, являясь «выразителем
экономических взглядов президента»5, близким его дове¬
ренным лицом и советником по широкому кругу внутри¬
политических вопросов, выходящих далеко за пределы
официальных полномочий министра финансов. В извест¬
ной мере это объясняется и личными качествами Коннэл¬
ли: умением быстро схватывать суть весьма запутанных
вопросов и придавать им желаемое политическое звуча¬
ние. Сам Коннэлли придерживается взгляда, что «все
наши проблемы в основе своей носят политический харак¬
тер с экономическими обертонами»6. С приходом Кон¬
нэлли министерство финансов не только заняло ведущее
положение среди правительственных ведомств, ответ¬
ственных за разработку экономической политики США, в
так называемой «тройке», куда входят также Админи¬
стративно-бюджетное управление и Совет экономических
консультантов, но и развило бурную активность во внеш¬
неэкономической сфере.
В прошлом согласование важнейших вопросов финан¬
совой и торговой политики США за границей осуществ¬
лялось через два влиятельных межведомственных орга¬
на— Совещательный совет по международным финансо¬
вым проблемам во главе с представителем министерства
финансов и Комитет по торговой политике, работающий
под руководством министерства торговли. В настоящее
время у нас нет данных, включены ли эти органы в си¬
стему нового Совета по международной экономической
политике.
Активное участие в процессе определения внешнеэко¬
номической политики США играет министерство сельско¬
го хозяйства, в частности такие его подразделения, как
Товарно-кредитная корпорация, Заграничная сельскохо¬
зяйственная служба и Служба международного развития
сельского хозяйства. Через них оказывается содействие
развитию экспорта сельскохозяйственной продукции из
США, помощь иностранным государствам поставками
сельскохозяйственных излишков по закону 480, техниче-
5 «Fortune», January 1972.
e «National Journal», October 2, 1971, p. 1993.
7 Заказ № 4991
193

ская помощь и некоторые другие виды деятельности во
внешнеэкономической сфере.
Различную степень заинтересованности и участия в
разработке и проведении внешнеэкономической политики
проявляют и другие правительственные ведомства США,
в частности министерство обороны.
Некоторые правительственные учреждения имеют
свой собственный персонал за границей. Он представлен
в заграничном аппарате государственного департамента
атташатами по вопросам рабочего и профсоюзного дви¬
жения, торговли и сельского хозяйства и др. В наиболее
крупных посольствах США представлено от 40 до 50
различных правительственных ведомств и организаций,
что создает дублирование и путаницу в работе7.
Предпринятая правительством США попытка упоря¬
дочить процесс разработки и осуществления внешнеэко¬
номической политики, сосредоточив функции по коорди¬
нации деятельности различных звеньев государственного
аппарата на уровне Белого дома, уже сейчас сталкивает¬
ся с рядом трудностей, коренящихся в природе буржуаз¬
ного государства как выразителя воли монополистиче¬
ского капитала и орудия защиты его интересов.
Опыт последних лет дает основание полагать, что соз¬
дание Совета по международной экономической политике
и попытки повысить роль госдепартамента в осуществле¬
нии американской внешнеэкономической политики не
смогут серьезно ослабить острую борьбу влиятельных мо¬
нополистических группировок страны вокруг основных
проблем этой политики и связанное с этим соперничество
различных экономических ведомств. Американский ди¬
пломат Джон Кэмпбелл в книге «Кухня внешних сноше¬
ний» приводит несколько эпизодов такой борьбы, в част¬
ности по вопросам о тарифах на импорт нефти и тек¬
стильных товаров, которая глубоко затронула внутрипо¬
литическую жизнь и работу правительственных ведомств
Вашингтона, вызвала сложное маневрирование Белого
дома. Государственный департамент выглядел «пигмеем»
в этой «борьбе гигантов» и вынужден был отстраниться
от решения этих вопросов. Их решение непосредственно
замкнулось на Белом доме, но и там оно было поставлено
7 John Franklin Campbell. The Foreign Affairs Fudge Factory.
N. Y., 1971, p. 209.
194

в зависимость от соотношения участвующих в борьбе сил.
«Больше, чем это широко понимается,— пишет по этому
поводу Кэмпбелл,— самые важные решения выносятся
самим президентом по совету его аппарата в Белом доме
и других консультантов, а в конечном счете в результате
длительного процесса межведомственной борьбы»8.
Объективные трудности, связанные с разработкой и
осуществлением внешнеэкономической политики в услож¬
нившейся для США международной обстановке, в по¬
следнее время еще более усугубляются ведущейся в мо¬
нополистических кругах борьбой по различным аспектам
такой политики, усилившимися трениями между США и
их основными торговыми партнерами. «Жесткий курс» в
экономической области, проводимый Вашингтоном, мето¬
ды грубого нажима, ущемляющие интересы других стран
и приносящие односторонние выгоды американскому мо¬
нополистическому капиталу, не столько ведут к решению
международных экономических и валютно-финансовых
проблем, сколько еще туже затягивают узел межимпе¬
риалистических противоречий.
Перестройка аппарата помощи
иностранным государствам
Среди рычагов внешнеполитической политики США
наименее стабильным, подверженным изменениям, в силу
ряда причин оказался аппарат, ведающий оказанием по¬
мощи иностранным государствам. Республиканская ад¬
министрация в настоящее время проводит очередную
перестройку этого аппарата. Это связано с тем, что по¬
мощь иностранным государствам является преимуще¬
ственно внешнеполитическим инструментом, ее формы и
организационное обеспечение меняются в зависимости от
сдвигов в международной обстановке и направленности
политики США на мировой арене.
В истекшем десятилетии осуществлением основной
части программ американской помощи ведало централи¬
зованное Агентство международного развития (АМР),
формально подчиненное государственному секретарю, но
практически обладавшее большой степенью автономии.
8 John Franklin Campbell. Op. cit, p. 218.
J*
195

К этим программам относились «займы развития», «тех¬
ническая помощь», «взносы в международные организа¬
ции», «помощь для поддержания обороны» (ныне так
называемая «поддерживающая помощь»), «чрезвычайная
помощь». Последние две программы с полным основа¬
нием могут быть отнесены к разряду военной помощи,
являющейся, по словам Ганса Моргентау, «традицион¬
ным способом, к которому прибегают государства для
того, чтобы подкрепить свои союзнические отношения»9.
Такими видами прямой военной помощи, как поставки
вооружений, снаряжения и обучение военного персонала,
непосредственно ведало министерство обороны.
Сосредоточение основной части деятельности в обла¬
сти оказания иностранной помощи в руках единого агент¬
ства отвечало целевой концепции помощи, утвердившейся
во времена президентства Кеннеди. Согласно этой воз¬
рожденной и модифицированной Уолтом Ростоу теории
«стадий экономического роста», не получившей, впрочем,
повсеместного признания в государственном аппарате
США, основным при предоставлении помощи считалось
поощрение экономического развития, конечно на капита¬
листической основе. Считалось, что такое развитие мо¬
жет служить как бы панацеей от расширения масштабов
освободительных, революционных движений в странах
Азии, Африки и Латинской Америки.
В последние годы, однако, в правящих кругах США
развернулась острая критика такой концепции. В книгах
многих американских исследователей отмечалось то об¬
стоятельство, что экономический рост сам по себе не
ограничивает, а скорее подстегивает процесс социального
брожения и сдвигов 10. К тому же, как признавалось, аме¬
риканская помощь в общем мало способствовала эконо¬
мическому росту даже на капиталистической основе, по¬
скольку стратегические и политические соображения за¬
частую подталкивали Вашингтон к использованию меха¬
9 «А Foreign Economic Policy for the 1970' s». Hearings before the
Subcommittee on Foreign Economic Policy of the Joint Economic
Committee, 91st Congress 2nd Session, Part 3. US Policies Toward
Developing Countries. Washington, 1970, p. 602.
10 Cm. Edmund Stillman and William Pfaff. Cold War and Con¬
tainment. In: M. Donald Hancock and Dankwart A. Rus tow
(Eds.). American Foreign Policy in International Perspective.
N. Y., 1971, p. 138.
196

низма помощи для достижения непосредственных воен¬
но-политических и экономических целей — размещения
своих войск и баз на территории других государств, во¬
влечения их в военно-политические группировки под эги¬
дой США, усиления экономического проникновения аме¬
риканских монополий и т. д.
Соображения военно-политической стратегии в боль¬
шой мере довлеют над всеми программами американской
помощи. Так, создание в начале 60-х годов межведом¬
ственного Комитета по антиповстанческой деятельности
привело к резкому увеличению ассигнований на обучение
в ряде стран полиции и подготовку специальных войск, а
другие критерии, которыми пользовалось АМР в вопро¬
сах предоставления помощи, были просто отодвинуты в
сторону.
Решающее влияние текущих военных и внешнеполити¬
ческих соображений на осуществление программ амери¬
канской помощи иностранным государствам неоднократ¬
но в критическом плане отмечалось различными комите¬
тами, создававшимися для переоценки программ
американской помощи. Один из таких комитетов, воз¬
главлявшийся Мильтоном Эйзенхауэром, отмечал в сво¬
ем докладе 1964 г.:
«Суть проблемы заключается в том, что использова¬
ние помощи в качестве некоего универсального средства,
чего-то вроде пряника или кнута для достижения всевоз¬
можных краткосрочных внешнеполитических целей, при¬
водило к провалам, расточительству и неэффективно¬
сти» п.
Внутреннюю противоречивость американских про¬
грамм помощи иностранным государствам отмечает вид¬
ный американский историк и теоретик в области между¬
народных отношений Ганс Моргентау. В своей книге
«Новая внешняя политика для Соединенных Штатов»,
изданной в 1969 г., он пишет: «Иностранная помощь,
предлагаемая при таких условиях, по всей вероятности,
не сможет достигнуть целей экономического развития, а
как взятка правящим группам скорее будет укреплять
экономическое и политическое статус-кво. Она скорее
обострит неразрешенные социальные и политические
11 «The Future of Foreign Aid». «Congressional Record», June 2, 1964,
p. 12302—6.
197

проблемы, чем поможет продвинуться к их разреше¬
нию» 12. В результате получилось, что при огромных сред¬
ствах, расходуемых на помощь иностранным государ¬
ствам 13 и содержание многочисленного персонала, ведав¬
шего ее осуществлением (в начале 1970 г. на АМР в США
и в 90 других странах мира работало 5,2 тыс. человек14),
этот инструмент внешнеполитической деятельности ока¬
зался для Вашингтона относительно малорезультатив¬
ным.
В начале 1970 г. созданная республиканской админи¬
страцией Специальная группа по вопросам международ¬
ного развития выступила с рекомендацией радикально
пересмотреть цели и направления американской помощи
иностранным государствам. Осенью того же года прези¬
дент Никсон внес в конгресс предложения о реорганиза¬
ции помощи, которые затем конкретизировал в послании
от 21 апреля 1971 г.
В соответствии с общими внешнеполитическими уста¬
новками республиканской администрации, получившими
отражение в так называемой «доктрине Никсона», основ¬
ной упор в программах помощи был перенесен с экономи¬
ческого развития на укрепление военных позиций режи¬
мов и государств, связанных с Соединенными Штатами,
преимущественно в Юго-Восточной Азии, на Дальнем
и Ближнем Востоке. В соответствии с этим все части
военной помощи были связаны в один комплекс «помощь
по обеспечению безопасности». На эту категорию помощи
на 1972 год администрация запросила почти 2/з всех ас¬
сигнований на иностранную помощь. Остальная часть по¬
мощи была подразделена на «помощь в целях развития»,
т. е. экономическую помощь, и «гуманную помощь», кото¬
рая должна предоставляться государствам, пострадав¬
шим от стихийных бедствий.
Полномочия по осуществлению программ «помощи по
обеспечению безопасности» были распределены между
12 Hans J. Morgenthau. A New Foreign Policy for the United
States. N. Y.— Washington — London, 1969, p. 98, 99.
13 По подсчетам возглавляемой председателем исполнительного ко¬
митета компании ИБМ Албертом Уильямсом комиссии при прези¬
денте по международной торговой и инвестиционной политике,
общин объем такой помощи за последние 20 лет превысил
145 млрд. долл. («National Journal», November 13, 1971, р. 2238).
14 John Franklin Campbell. Op. cit., p. 188.
198

министерством обороны и государственным департамен¬
том. Пентагон через созданное недавно «Агентство по
помощи в целях безопасности» под руководством за¬
местителя помощника министра по вопросам междуна¬
родной безопасности будет по-прежнему ведать всеми
чисто военными программами. Однако уровень руковод¬
ства этими программами повышается. Учрежден специ¬
альный Совет по вопросам помощи в целях обеспечения
безопасности под председательством помощника мини¬
стра обороны по международной безопасности, в кото¬
рый вошли также представители Комитета начальников
штабов 15.
Координация межведомственной деятельности госде¬
партамента и министерства обороны в области програм¬
мы «по обеспечению безопасности» проводится по сле¬
дующим установившимся каналам: 1) совместное рас¬
смотрение поступающих из-за границы ежегодных пред¬
ложений и отчетов по исполнению бюджета и программ;
2) ежегодная подготовка совместного закрытого мемо¬
рандума, объединяющего результаты планирования и
программирования на местах, где указываются размеры
и основное содержание программ по странам и районам и
перечисляются главные направления -политики в области
военной помощи; 3) составление подробного документа
с участием министерства финансов под названием «Поли¬
тика и ответственность правительства США по продажам
товаров военного назначения на экспорт», служащего ру¬
ководством для проведения соответствующих операций
как по государственной, так и по коммерческой линии
(в области последней действует система лицензий, выда¬
ваемых государственным департаментом -после межве¬
домственных консультаций).
Перечисленные формы координации межведомствен¬
ной деятельности говорят о том, что программирование
в области оказания иностранной помощи, т. е. системати¬
ческая разработка конкретных программ по различным
странам и районам, увязка целей политики с необходи¬
мыми для их реализации средствами, начатые еще в
АМР, получает сейчас дальнейшее развитие по крайней
мере в области «помощи по обеспечению безопасности».
15 «Commander’s Digest», August 26, 1971, р. 7.
199

Та часть «помощи по обеспечению безопасности», ко¬
торая называется «экономической поддержкой» и оказы¬
вается в форме займов и субсидий, поставлена под руко¬
водство государственного департамента. Для этого в гос¬
департаменте создается специальное управление во главе
с помощником государственного секретаря, которое будет
курировать Координатор «помощи по обеспечению без¬
опасности», подчиненный непосредственно госсекретарю
и входящий в группу руководства этого ведомства 16.
Осуществление «помощи в целях развития» возлагает¬
ся на созданные и создаваемые автономные государствен¬
ные организации, имеющие более узкие, чем Агентство
международного развития, направления деятельности.
К ним относятся Корпорация международного развития,
Институт международного развития, Корпорация част¬
ных заграничных капиталовложений и Межамериканский
институт социального развития. Общее руководство этой
категорией помощи будет осуществлять Координатор
«помощи в целях развития», подчиненный непосредствен¬
но президенту17. «Гуманная помощь» будет осуществ¬
ляться государственным департаментом под руковод¬
ством соответствующего помощника государственного
секретаря.
С общеполитической точки зрения перестройка про¬
грамм иностранной помощи и ведающего ими механизма
проведена в направлении большего приспособления этой
помощи к потребностям глобальной стратегии американ¬
ского империализма на 70-е годы. Вынужденные сокра¬
щения американских войск и баз за границей, связанные
с рядом внешнеполитических, экономических и внутрипо¬
литических причин, правящие круги пытаются компенси¬
ровать за счет усиления «вклада» со стороны партнеров
США. В то же время своей экономической помощи США
стремятся придать более целенаправленный характер,
повысив ее эффективность в деле обеспечения экономиче¬
ских позиций американских монополий в развивающихся
странах. В условиях ограниченности ресурсов, которые
США могут выделить на иностранную помощь, большую
актуальность приобретает вопрос о повышении уровня
руководства программами иностранной помощи и их тес¬
16 «Department of State Bulletin», June 26, 1971, p. 104.
17 «Department of State Bulletin», May 10, 1971, p. 623.
200

ной увязки с основными целями американской внешней и
военной политики в отдельных странах и районах мира.
Именно поэтому произошло повышение роли государ¬
ственного департамента в деле осуществления ряда про¬
грамм иностранной помощи и общей координации этой
деятельности, усиливаются механизмы межведомствен¬
ного взаимодействия, особенно между госдепартаментом
и министерством обороны, а самое общее руководство
политикой в области оказания иностранной помощи пере¬
дается в Совет национальной безопасности и Совет по
вопросам международной экономической политики.
* * *
В механизме внешнеэкономической политики США
предусмотрены отчетливые организационные формы вза¬
имодействия правительства и частного капитала. Одним
из эффективных каналов такого взаимодействия являет¬
ся система консультативных комитетов и специальных
групп, создаваемых при президенте для разработки дол¬
госрочной стратегии во внешнеэкономической области и
действующих на постоянной базе при основных прави¬
тельственных ведомствах США.
Так, предложенный республиканской администрацией
крутой поворот в политике помощи иностранным госу¬
дарствам, изменение организационных форм и методов
ее осуществления вытекают из рекомендаций Специаль¬
ной группы по вопросам международного развития под
председательством бывшего президента «Бэнк оф Амери¬
ка» Рудольфа Петерсона. В ее состав, помимо одного из
крупнейших финансовых воротил, президента «Чэйз Ман¬
хэттен бэнк» Дэвида Рокфеллера, вошли и такие пред¬
ставители большого бизнеса, как президенты компаний
«Хейнц К°» Берт Букин и «Леви Штраус К°» Уолтер Хаас.
Силы сцепления правительственного аппарата с мо¬
нополиями США продолжают расти, усиливается воздей¬
ствие финансового капитала на формулирование внеш¬
ней политики и контроль над практической ее реализа¬
цией.
Если влияние деловых кругов на Агентство междуна¬
родного развития оказывается не непосредствено, а через
существующие при нем консультативные комитеты по
экономическому развитию, частным зарубежным капита¬
201

ловложениям и другие, а все аспекты финансовой дея¬
тельности Агентства пропускаются через «консультатив¬
ное сито» подкомитета по делам АМР при Комитете
нью-йоркских банков по иностранной валюте, то в соответ¬
ствии с предложениями по созданию Корпорации между¬
народного развития и Института международного разви¬
тия представители деловых кругов будут непосредственно
участвовать в работе их руководящих органов. Это дает
возможность более полно учитывать интересы могуще¬
ственных группировок финансового капитала и проводить
угодный им политический курс.
Специально созданная президентом Комиссия по меж¬
дународной торговле и инвестициям, призванная разра¬
ботать свои рекомендации по внешнеэкономической поли¬
тике Соединенных Штатов на 70-е годы, представила в
июле 1971 г. доклад, в котором выдвинула цель «в тече¬
ние 25 лет полностью ликвидировать все барьеры в меж¬
дународной торговле и движении капиталов» 18. Эти ре¬
комендации в полной мере отражали долгосрочные внеш¬
неэкономические установки правящих кругов США, на¬
целенные на всемерное форсирование экономической экс¬
пансии и устранение всех «барьеров» в других странах,
которые «мешают» ее развертыванию.
Но наиболее сильное воздействие на экономическую
политику правительства США оказывает созданный еще
в 1933 г. могущественный Совет предпринимателей, связи
которого с Белым домом особенно усилились в последние
годы. На официальных сессиях и в частных встречах
воротилы делового мира доводят до сведения представи¬
телей правительства свою точку зрения по основным во¬
просам экономической политики, обмениваются конфи¬
денциальной информацией и входят в курс планируемых
правительством мероприятий в экономической области.
Огромное влияние Совета на принятие решений по широ¬
ким экономическим вопросам объясняется тем, что он
представляет крупнейшие промышленные и финансовые
монополии США, которые «проталкивают» своих пред¬
ставителей на ключевые правительственные посты. В ны¬
нешней республиканской администрации отдельные ми¬
нистры тесно связаны с такими корпорациями, как
18 «Economic Report of the President Transmitted to the Congress,
January 1972». Washington, 1972, p. 165.
202

«Хыоллет-Паккард», «Дженёрал дайнемикс», «Локхид»,
«Крайслер», «Дженерал моторз», «Литтон индастриз»,
«Макдонелл-Дуглас» и др,, а также с рядом важнейших
финансовых группировок. За спиной нынешнего прези¬
дента стоит крупная монополистическая группировка. Во
время избирательной кампании 1968 г, был создан «Со¬
вещательный комитет бизнесменов в поддержку Никсо¬
на», в который «вошел 51 лидер американской индустрии
и банковского дела» 19,
По свидетельству американской прессы, объявленный
15 августа 1971 г, администрацией Никсона переход на
рельсы новой экономической политики был согласован с
Советом предпринимателей и в целом отражает позитив¬
ную оценку финансовым капиталом США избранного
правительством курса действий в сложившейся обста¬
новке 20,
Все это говорит о том, что внешнеэкономическая по¬
литика разрабатывается, осуществляется и организа¬
ционно подкрепляется правительственными мероприятия¬
ми при самом активном участии монополистических кру¬
гов США и в их интересах,
В этой связи следует отметить и тот факт, что за по¬
следнее время значительно усиливаются мероприятия по
охране интересов частного капитала США в развиваю¬
щихся странах. Так, в январе 1972 г, при Совете по меж¬
дународной экономической политике образована специ¬
альная межведомственная группа для рассмотрения слу¬
чаев экспроприации в этих странах «без надлежащей или
какой бы то ни было компенсации» собственности амери¬
канских компаний, а также для разработки конкретных
ответных действий правительства США, Больше времени
и внимания стали уделять этим вопросам министерства
финансов и торговли, а госдепартамент даже создал в по¬
рядке оказания помощи Совету специальный отдел. За¬
щищая «священные права» частного капитала, Вашинг¬
тон пускает в ход широкий набор рычагов экономиче¬
ского и политического давления — от аннулирования дву¬
сторонней программы помощи до использования своего
влияния в международных организациях.
19 «New York Times», July 3, 1968,
20 «National Journal», November 20, 1971, p, 2302,
203

Использование международных
экономических организаций
Важными каналами проведения внешнеэкономической
политики США являются международные валютно-фи¬
нансовые организации. Они активно используются Соеди¬
ненными Штатами для укрепления своих международных
финансовых и валютных позиций и для обслуживания
экономической экспансии американских монополий во
многих районах капиталистического мира. В вопросах
международной валютно-финансовой политики США осу¬
ществляется самое тесное взаимодействие госдепартамен¬
та, министерства финансов и Федеральной резервной си¬
стемы. Это взаимодействие и координация особенно воз¬
росли в последнее время в связи с обострением между¬
народного кризиса валютно-финансовой системы капита¬
лизма.
Важным фактором американской «позиции силы» в
системе международных экономических и валютно-фи¬
нансовых отношений капиталистического мира, расшире¬
ния экспансии американского капитала в течение многих
лет являлось положение американского доллара как ми¬
ровой резервной валюты, официально зафиксированное
Бреттонвудскими соглашениями 1944 г. Это выдвижение
доллара на роль заместителя золота в международных
расчетах происходило в условиях разрухи и лишений,
причиненных многим странам мира второй мировой вой¬
ной, и было обусловлено огромным удельным весом
США в мировом промышленном производстве и товаро¬
обороте, колоссальным золотым запасом, обеспечивав¬
шим ликвидность США как мирового банкира.
Однако за последние годы картина для США во мно¬
гом изменилась к худшему. Разжигание «холодной вой¬
ны», гонка вооружений, сколачивание НАТО и других
направленных против социалистических стран военных
блоков, содержание колоссальной военной машины за
пределами страны — все это вело к нагромождению дефи¬
цитов государственного бюджета и отрицательного саль¬
до платежного баланса, усиленной утечке золота за гра¬
ницу, ослаблению международных позиций доллара, ко¬
торое в 1971 г. приняло катастрофический характер.
В 1971 финансовом году дефицит государственного
бюджета составил 23 млрд. долл. В 1972 и 1973 ф. годах
204

намечается еще более значительное возрастание дефици¬
та федерального бюджета.
Дефицит платежного баланса за один только 1970 год
составил 9,8 млрд, долл., а в 1971 г. он вновь, и в огром¬
ной степени, вырос, достигнув 23,4 млрд. долл. Золотые
запасы американского казначейства сократились с
22,8 млрд. долл, в 1950 г. до 10,2 млрд, на конец 1971 г.
при одновременном росте долларовых авуаров централь¬
ных банков европейских стран за тот же период с 4 до
50 млрд. долл.
Огромные военные расходы США, особенно возрос¬
шие в связи с развязанной американским империализмом
агрессией в Юго-Восточной Азии, послужили катализато¬
ром дальнейшего обострения валютно-финансовых проб¬
лем США и усиления «долларовой болезни». Трудности
покрытия дефицита платежного баланса усугубляются
неуклонным сокращением в последние годы активного
торгового сальдо, что связано с ростом конкуренции на
мировых рынках со стороны главных торговых партнеров
и соперников США — Японии и стран Западной Европы.
Создалось такое положение, что в 1971 г. впервые с
1893 г. в торговом балансе США образовался дефицит.
Для того чтобы несколько стабилизировать положе¬
ние, временно залатать возникающие в механизме валют¬
ных расчетов пробоины и ослабить давление на доллар,
США уже в конце 60-х годов направили свои усилия на
то, чтобы форсировать введение в действие так называе¬
мых «специальных прав заимствования» в Международ¬
ном валютном фонде, получивших название «бумажного
золота». Специальные права заимствования, равно как и
введенная в марте 1968 г. «двухъярусная» цена на золо¬
то21, лишь на очень непродолжительное время замедлили
процесс эрозии устоев валютно-финансовой системы ка¬
питалистического мира. Уже весной 1971 г. валютно-фи¬
нансовые эксперты США с тревогой отмечали, что в силу
огромного дефицита платежного баланса США «будущее
недавно введенных специальных прав заимствования
оказалось в опасности, и то же самое можно сказать
о привилегированной роли бумажного доллара как ре-
21 «Двухъярусная цена» появилась в результате отказа участников
«золотого пула» от поддержания официальной цены на золото в
размере 35 долл, за унцию на свободных рынках и сохранения ее
только в операциях США с правительствами других стран.
205

зервпои валюты центральных банков зарубежных
стран» 22.
Переплетение острых внутренних экономических про¬
блем, обусловленных экономическим кризисом и продол¬
жающейся инфляцией, с резким усилением международ¬
ного .валютно-финансового кризиса поставило республи¬
канскую администрацию перед необходимостью принятия
экстраординарных мер.
Пытаясь вырваться из тугого узла экономических и
валютно-финансовых проблем, .правительство США пу¬
стило в ход все имеющиеся в его распоряжении государ¬
ственно-монополистические рычаги—15 августа 1971 г.
президент Никсон объявил о принятии комплекса чрез¬
вычайных экономических и финансовых мер, получившего
название «новой экономической политики» республикан¬
ской администрации.
Острая напряженность, возникшая в валютно-финан¬
совой системе капиталистического мира в результате
чрезвычайных мер республиканской администрации, дез¬
организующих сложившуюся практику торгово-экономи¬
ческих отношений, перекинулась на область связываю¬
щих США с их основными партнерами «союзнических
уз». Разлад среди последних, безрезультатный исход
ряда международных конференций в рамках МВФ и
«группы 10» только увеличивают количество горючего
материала во взаимоотношениях Соединенных Штатов
с их партнерами.
На состоявшейся в декабре 1971 г. вашингтонской
встрече «десятки» (США, Англия, Япония, Франция, Ка¬
нада, Бельгия, Голландия, Швеция, ФРГ и Италия) в ре¬
зультате остроконфликтных переговоров США в «обмен»
на некоторые уступки со стороны своих партнеров, согла¬
сились отменить 10%-ный дополнительный налог на им¬
порт, введенный в качестве составной части комплекса
чрезвычайных мер, объявленных президентом Никсоном
15 августа 1971 г.
Правительство США вынуждено было также пойти на
непосредственную девальвацию доллара в размере
7,89% —впервые после 1934 г., когда девальвация долла¬
ра явилась следствием экономического кризиса 1929—
1933 гг.
22 «New York Times», March 3, 1971.
206

Вашингтонское соглашение явилось лишь паллиати¬
вом, не способным обеспечить сколько-нибудь устойчивое
урегулирование экономических и валютно-финансовых
отношений между США и их партнерами. Как отмечал
орган деловых кругов США журнал «Бизнес уик», «со¬
глашение о девальвации доллара и перестройке других
ключевых валют далеко от того, чтобы внести мир в от¬
ношения. Оно дает лишь некоторый выигрыш во времени,
и, может быть, совсем незначительный выигрыш»23.
В целях осуществления своей внешнеэкономической
политики правящие круги США широко используют раз¬
личные международные экономические организации, в
которых США фактически, а зачастую и формально зани¬
мают доминирующее положение, что в известном смысле
позволяет рассматривать эти организации как специфиче¬
ские рычаги осуществления внешнеэкономической поли¬
тики США.
В качестве орудия обеспечения благоприятных усло¬
вий для экспорта американского капитала главным обра¬
зом в развивающиеся страны используется учрежденный
в 1946 г. Международный банк реконструкции и развития
(МБРР) и его филиалы—Международная ассоциация
развития (МАР) (1961 г.) и Международная финансовая
корпорация (МФК) (1957 г.).
Основная масса займов МБРР используется для соз¬
дания инфраструктуры в развивающихся странах. Как
отмечал сотрудник банка А. Карац: «Нашей основной
целью является подготовка почвы для будущих капитало¬
вложений» 24. В последнее время МБРР активизировался
в сфере координации деятельности других многосторон¬
них организаций. Банк привлекает экспертов из ряда
международных организаций ООН к работе специальных
миссий, основная цель которых состоит в том, чтобы кон¬
сультировать правительства развивающихся стран по во¬
просам определения общей стратегии развития, включая
все главные сферы их социально-экономической структу¬
ры. Наконец, под эгидой банка действует ряд консорциу¬
мов и консультативных групп, определяющих политику
частных деловых кругов по отношению к соответствую¬
щим развивающимся странам.
23 «Business Week», January 15, 1972, р. 19.
24 «Review of Politics», October 1970, p. 482.
207

В силу действующей системы так называемых «взве¬
шенных голосов» США имеют самый /веский голос в этих
специализированных учреждениях ООН. Деятельность
МБРР, в капитале которого доля США составляет около
30%, по сути дела находится под безраздельным контро¬
лем США. Это относится также и к МАР и МФК. Соеди¬
ненные Штаты используют свои господствующие позиции
в этих международных учреждениях для нажима на раз¬
вивающиеся страны по линии валютно-финансовой и кре¬
дитной политики.
Помимо МБРР и его филиалов, для обеспечения эко¬
номической и политической экспансии американского ка¬
питала правящие круги стараются всячески использовать
специализированные организации ООН: региональные
банки развития, различные фонды и ряд организаций, вы¬
полняющих главным образом координирующие функции
(например, Комитет по вопросам помощи в целях разви¬
тия при Организации экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР), региональные экономические комис¬
сии ООН, план Коломбо, комиссию южной части Тихого
океана и т. д.).
Особенно активно из региональных банков для обслу¬
живания интересов американских монополий в латино¬
американских странах Соединенными Штатами исполь¬
зуется образованный в 1959 г. Межамериканский банк
развития (МБР). Весьма большими возможностями рас¬
полагают США и в созданном в 1967 г. в Маниле Азиат¬
ском банке развития, где им принадлежит 20,7% капита¬
ла и 17,2% голосов. Через МБРР правящие круги США
пытаются вовлечь в свою орбиту учрежденный в 1965 г.
в Абиджане Африканский банк развития, членами кото¬
рого являются страны только этого континента25.
«Привлекательность» для США международных орга¬
низаций как средства обеспечения их внешнеэкономиче¬
ских интересов состоит в том, что под вывеской «согласо¬
ванных действий» они получают возможность фактиче¬
ского вмешательства в дела других стран и извлечения
экономических выгод. Следует отметить, что в последние
годы США на этом пути сталкиваются со все большими
трудностями, обусловленными в первую очередь ослабле¬
нием мировых позиций Соединенных Штатов.
25 «The Global Partnership». N. Y., 1968, p. 184.
208

Использование международных организаций в дея¬
тельности государственного аппарата США, обслуживаю¬
щего интересы монополистических кругов по расширению
внешнеэкономической экспансии, сопровождается прове¬
дением соответствующих мероприятий внутри страны по
созданию благоприятных условий для стимулирования
вывоза капиталов. При этом значительная часть бремени
по финансированию государственных и частных инвести¬
ций за рубежом перекладывается на плечи налогопла¬
тельщиков.
* * ♦
Помимо расширения проникновения в экономику раз¬
вивающихся стран преимущественно по линии государ¬
ственных капиталовложений, усовершенствования накоп¬
ленного опыта и разработки новых методов эксплуатации
природных и людских ресурсов «третьего мира», США
продолжают поиски путей для преодоления тарифных и
иных торгово-политических барьеров на пути экспорта
американских товаров и капиталов в западноевропейские
страны, не забывая при этом о необходимости обеспечить
эффективную защиту внутреннего рынка страны от воз¬
растающей конкуренции со стороны некоторых европей¬
ских и японских товаров.
Все звенья государственного механизма США, ответ¬
ственные за разработку и осуществление финансовой и
торговой политики, а также политики в области капита¬
ловложений и предоставления иностранной помощи,
связаны между собой служением в экономической сфере
единому курсу империалистической внешнеполитической
стратегии, направленной на укрепление пошатнувшихся
в последние годы доминирующих позиций США в капи¬
талистическом мире, на противодействие росту сил и мо¬
гущества государств социалистического содружества.
Наряду с внутренними экономическими трудностями
такие острые торговые и валютно-финансовые противоре¬
чия с партнерами, кризис доллара, не разрешенный де¬
кабрьской 1971 г. девальвацией, представляют сложный
блок проблем, стоящих перед Соединенными Штатами.
В этих условиях правительство США все большее
значение придает экономическим рычагам своей внешне¬
политической стратегии. В послании конгрессу от 25 фев¬
раля 1971 г. президент Никсон подчеркивал, что «эконо¬
209

мические отношения приобрели первостепенную важность
в международных делах». В докладе Экономического со¬
вета при президенте, направленном в конгресс 27 января
1972 г. вместе с экономическим посланием президента,
прямо отмечалось, что «цель созданного недавно Совета
по международной экономической политике состоит в
том, чтобы усилить процесс формулирования и осуществ¬
ления экономической политики»26.
Правящие круги США определенно стремятся усовер¬
шенствовать инструментарий своей внешнеэкономической
политики, придать ему большую гибкость в плане учета
реальностей современного мира, теснее связать его с об¬
щими направлениями своей внешнеполитической страте¬
гии. Немалые возможности в этой области открываются
в связи с развитием советско-американских переговоров
о расширении взаимовыгодных торговых и научно-техни¬
ческих обменов.
26 «Economic Report of the President Transmitted to the Congress.
January 1972», p. 165.

VII
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРОПАГАНДА
Среди инструментов внешней политики США видное
место в последние десятилетия заняло использование
средств массовой информации. Это рассматривается как
важный участок в идейной борьбе между противополож¬
ными мировыми общественными системами и как непре¬
менное идеологическое обеспечение военных, экономиче¬
ских и дипломатических акций США. «Совпадающие ре¬
волюции 20-го века в науке, военном деле, средствах
связи, образовании и других аспектах жизни революцио¬
низировали в свою очередь практику дипломатии,— разъ¬
яснял конгрессу США председатель Подкомитета по
международным организациям и движениям палаты
представителей Данте Фассел.— Путем использования
современных методов и техники связи теперь стало воз¬
можным достигать больших, а также влиятельных слоев
населения — информировать их, влиять на их поведение,
а временами, возможно, побуждать их придерживаться
определенного курса действий»!.
В этом высказывании видного конгрессмена, под ру¬
ководством которого группа экспертов вот уже десять лет
проводит тщательное изучение американских зарубеж¬
ных пропагандистских программ, довольно отчетливо
определены задачи, возложенные на машину пропаганды
правящими кругами США.
1 «Ideological Operations and Foreign Policy». House Report N 1352,
88tli Congress, 2nd Session. Washington, 1964, p. 6—7.
211

Пропаганда как инструмент внешней политики США
Вопросами влияния на общественное мнение в зару¬
бежных странах с целью достижения идеологических или
внешнеполитических целей занимаются многие министер¬
ства и ведомства федерального правительства параллель¬
но с претворением в жизнь своих основных функций. Им
помогают многочисленные частные издательские компа¬
нии, агентства информации, фонды и другие организации,
щедро финансируемые монополистическим капиталом.
Широкую пропагандистскую деятельность проводит
министерство обороны. Передачи радио- и телевизионных
станций американских вооруженных сил, официально
предназначенные якобы для военнослужащих и членов
их семей, находящихся на американских военных базах
за границей, прослушиваются миллионами иностранных
слушателей. Представители Пентагона на военных базах
и объектах США планируют и осуществляют различные
программы «контактов» с местным населением, которые,
как правило, включают распространение пропагандист¬
ских материалов об американской политике. Тысячи ино¬
странных офицеров и солдат, ежегодно приезжающих на
специальную подготовку в США, подвергаются усилен¬
ной идеологической и политической обработке соответ¬
ствующими службами армии, флота и ВВС.
Важную роль во внешней пропаганде играет государ¬
ственный департамент, который через Управление по свя¬
зи с общественностью, проводит активную работу с ино¬
странными корреспондентами в Вашингтоне. Сотрудники
госдепартамента участвуют в подготовке публичных
заявлений президента, госсекретаря и других руководи¬
телей, снабжая их соответствующими текстами для влия¬
ния на общественное мнение за границей.
Для ведения пропаганды в зарубежных странах мест¬
ными силами их снабжают (радио-, кино- и полиграфиче¬
ским оборудованием, а также различной литературой.
Зарубежной пропагандой занимаются также мини¬
стерства торговли, здравоохранения, просвещения и со¬
циального обеспечения, Национальное управление по
аэронавтике и исследованию космического пространства
и другие официальные и полуофициальные учреждения
США, не говоря уже о частных пропагандистских цен¬
трах.
212

Но прямую и непосредственную задачу зарубежной
пропаганды и координации усилий всех гражданских
правительственных учреждений в этой области осуществ¬
ляет Информационное агентство США (ЮСИА).
Создание единого руководящего пропагандистского
органа правительства явилось логическим завершением
тех стараний, которые в течение длительного времени, на¬
чиная с 1917 г., прилагались правящими кругами США
для налаживания внешнеполитической пропаганды. Соз¬
давались многочисленные комитеты и комиссии конгрес¬
са, которые анализировали положение дел в области пси¬
хологического и идеологического воздействия США на
другие страны и народы, предлагали, как правило, мно¬
гочисленные реформы и реорганизации органов пропа¬
ганды, требовали совершенствования ее приемов и мето¬
дов. Речь шла о такой организации, стратегии и тактике
внешнеполитической пропаганды, которые смогли бы
обеспечить максимальную поддержку действиям США
на мировой арене.
Наконец, Консультативная комиссия по информации
рекомендовала в 1953 г. создать для этих целей самостоя¬
тельное правительственное учреждение2. В соответствии
с этой рекомендацией президент Эйзенхауэр направил
в конгресс проект «Плана реорганизации № 8», который
получил силу закона 1 августа 1953 г. Этот план и поло¬
жил начало существованию ЮСИА3. В его распоряже¬
ние передавались радиостанции сети «Голос Америки»,
зарубежные библиотеки государственного департамента,
отделы по производству кинофильмов и прессы. ЮСИА
должно было претворять в жизнь «объединенные инфор¬
мационные программы», которые до этого осуществля¬
лись Администрацией международной информации и дру¬
гими правительственными учреждениями. Программы
Пентагона и Центрального разведывательного управле¬
ния не были поставлены под контроль ЮСИА.
В дополнительной директиве президента от 22 октяб¬
ря 1953 г., изданной в связи с созданием ЮСИА, говори¬
лось, что основная задача нового ведомства будет заклю¬
чаться в «предоставлении народам других стран с по¬
2 «Seventh Semiannual Report of US Advisory Commission on Informa¬
tion». House Document N 94, 83rd Congress, 1st Session, 1953, p. 1—
7.
3 «The Agency in Brief». Washington, 1963, p. A— 1.
213

мощью технических средств связи доказательств того,
что цели и политика США находятся в гармоническом
взаимодействии». Это был рассчитанный шаг к тому,
чтобы привлечь пропаганду к более активной поддержке
политических акций США, к своевременному их истол¬
кованию в нужном для Вашингтона свете. Другими сло¬
вами, пропаганда должна была идти рука об руку с внеш¬
ней политикой, энергично помогая ей. Из президентской
директивы были изъяты слова «пропаганда» и «психоло¬
гическая война». С этого времени в официальных кругах
США они все реже употребляются. Предпочтение отдает¬
ся фразам «международная информация», «политические
коммуникации», «международное общение» и другой
семантической маскировке4.
Примечательно, что подобной игре в слова положили
конец сами директора ЮСИА, Так, Эдвард Морроу, став¬
ший директором этого ведомства при президенте Кенне¬
ди, в своих речах не без профессиональной гордости на¬
звал себя «пропагандистом», а ЮСИА — «пропагандист¬
ским органом»5. А его преемник на этом посту Карл Роу¬
эн еще более выпукло определил роль ЮСИА: «Мы яв¬
ляемся четвертым измерением в международных делах,
т. е. к дипломатическим, военным и экономическим ин¬
струментам добавляется информационное, или психоло¬
гическое, или пропагандистское оружие. Пусть семантики
сами подбирают ему точное название»6.
Штаб «психологических операций»
Разумеется, какими бы словами ни прикрывалась аме¬
риканская пропаганда, она служила и служит средством
вводить в заблуждение общественное мнение, приукра¬
шивать капиталистический строй рекламой так называе¬
мого «американского образа жизни». Благовидные покро¬
вы с этой пропаганды не раз срывались. В особенно труд¬
ном положении она оказалась в период событий, связан¬
ных с засылкой в воздушное пространство Советского
Союза американского самолета-шпиона «У-2». В течение
нескольких дней, до тех пор пока Эйзенхауэр не был вы-
4 «Background Information», USIA. Washington, November 1953,
p. 3.
° «US Information Agency, Release N 33», September 26, 1963.
6 «US Information Agency, Release N 7», April 29, 1964.
214

пужден перед лицом неопровержимых фактов открыто
признать ответственность за этот провокационный, чре¬
ватый серьезными последствиями для дела мира шаг,
правительство США и вместе с ним американская пропа¬
ганда беспомощно метались от одной фальшивой версии
объяснения этого «инцидента» к другой.
Поиски «новых рубежей», предпринятые президентом
Кеннеди, сопровождались дальнейшим втягиванием
ЮСИА в разработку и решение внешнеполитических
задач Соединенных Штатов Америки.
Начало этому положил меморандум президента Кен¬
неди директору ЮСИА от 25 января 1963 г. В нем под¬
тверждалось общее направление деятельности Агентства
«по осуществлению помощи для достижения целей внеш¬
ней политики США» путем «оказания влияния на пове¬
дение людей в других странах», и ставилась перед
ЮСИА задача предоставления «консультаций президен¬
ту, его представителям за рубежом, другим учреждениям
и агентствам относительно использования зарубежного
общественного мнения при формулировании настоящей
или предстоящей политики, программ и официальных за¬
явлений Соединенных Штатов»7.
О возрастающем участии Информационного агентства
США в процессе формулирования и осуществления внеш¬
ней политики Вашингтона свидетельствует повышавшая¬
ся за последние годы роль его директора. Первый дирек¬
тор ЮСИА, Теодор Штрейберт, был назначен президен¬
том Эйзенхауэром членом Совета по координации опера¬
ций Совета национальной безопасности и иногда пригла¬
шался на заседания последнего. В этом случае он сидел
во втором ряду — не за столом заседаний вместе с членами
Совета — и принимал участие в обсуждении только в том
случае, если к нему обращались члены СНБ. Следующий
директор, Артур Ларсен,— лицо, близкое к президенту
Эйзенхауэру, уже приглашался «к столу заседаний Совета
национальной безопасности. Такая же возможность пре¬
доставлялась сменившему Ларсена на посту директора
Агентства кадровому дипломату Джорджу Аллену.
Эдвард Морроу, назначенный президентом Кеннеди в
1961 г., вообще старался держаться в стороне от повсе¬
7 «The US Ideological Effort», 88th Congress, 1st Session, 1964, p. 9.
215

дневных операций ЮСИА, сосредоточив основное внима¬
ние на вопросах долгосрочного планирования политики.
Он стал фактически полноправным участником заседаний
Совета национальной безопасности. Президент Кеннеди
рассматривал его как своего советника по международ¬
ным проблемам, затрагивающим «психологические фак¬
торы». Период пребывания Морроу во главе ЮСИА вооб¬
ще характеризуется попытками подчинить всю деятель¬
ность этого ведомства оперативным задачам внешней
политики.
При последующих руководителях ЮСИА, Карле Роуэ¬
не и Леонарде Марксе, связи этого ведомства с Белым
домом несколько ослабли. Однако попытки постоянной
координации пропагандистской деятельности с внешнепо¬
литическими усилиями продолжались. В настоящее вре¬
мя директор Агентства или его заместитель принимает
участие в работе группы анализа аппарата СНБ8.
Одним из последствий приближения ЮСИА к процес¬
су формирования внешней политики США стали попытки
разработать более гибкие средства и методы пропаган¬
дистского воздействия на социалистические страны,
в первую очередь с целью внести разлад в их отношения
как между собой, так и с другими государствами.
Американская пропаганда традиционно имела анти¬
коммунистическую заостренность. Еще в 1962—1964 гг.
Подкомитет по международным организациям и движе¬
ниям палаты представителей начал всеобъемлющее рас¬
следование деятельности правительственных и частных
организаций в международной сфере. К этому расследо¬
ванию активно привлекались руководители ЮСИА. Пе¬
ред Подкомитетом прошло множество представителей
различных государственных и частных организаций,
имеющих выход на международную арену. Их высказы¬
вания свидетельствовали о том, что все усилия этих орга¬
низаций в зарубежных странах подчинены основной
цели — борьбе с «коммунистической идеологией» и «ком¬
мунизмом» вообще. Этим занимались и многочисленные
американские туристы, и выезжающие в зарубежные
страны по программам обменов студенты и профессора,
с этих позиций подбирался персонал павильонов США на
международных выставках и ярмарках. Для ведения
8 См. «The Agency in Brief», 1971.
216

«идеологической борьбы с коммунизмом» ЮСИА мобили¬
зовывались граждане США, причастные в той или иной
мере к международным обменам9.
Незадолго до гибели президента Джона Кеннеди в
деятельности ЮСИА выкристаллизовались новые тен¬
денции, получившие при президенте Джонсоне дальней¬
шее развитие. Речь идет об окончательном переходе к
принципу проведения строго дифференцированной про¬
паганды на социалистические страны в надежде на их
разобщение. К этому подтолкнула раскольническая по¬
литика группы Мао Цзэ-дуна в мировом коммунистиче¬
ском и рабочем движении.
Действия группы Мао Цзэ-дуна оказались поистине
ценной находкой для внешнеполитической пропаганды
США. Директор ЮСИА Карл Роуэн на заседаниях се¬
натской комиссии по ассигнованиям признал, что в
результате сложившейся ситуации программы передач
«Голоса Америки» на социалистические страны подверг¬
лись «основательному пересмотру». «Голос Америки»
стал ежедневно ретранслировать на Советский Союз и
другие социалистические страны домыслы и клевету из
Пекина 10.
Вооруженная интервенция США во Вьетнаме откры¬
ла новую страницу в деятельности ЮСИА. В Южный
Вьетнам было направлено свыше 10% общего количест¬
ва сотрудников этого учреждения. Фактически произо¬
шло превращение этого гражданского ведомства в один
из компонентов военного механизма. В апреле 1965 г.
президент Джонсон назначил директора ЮСИА Роуэна
ответственным за все «психологические» операции во
Вьетнаме, т. е. передал ему контрольно-координацион¬
ные функции в этой области, равно как и функцию пла¬
нирования подобных операций. Этот шаг повысил значе¬
ние ЮСИА в глазах военно-промышленного комплекса
США, подлинного вдохновителя агрессии во Вьетнаме.
Опубликованные летом 1971 г. секретные правитель¬
ственные документы об организации Соединенными
9 «Winning the Cold War: The US Ideological Offensive». Hearings...,
1963-1964, Parts 1, VI—Vlll.
10 Cm. «Department of State, Justice and Commerce, the Judiciary and
Related Agencies Appropriations for 1965». Hearings before the Sub¬
committee of the Committee on Appropriations, US House, 88th
Congress, 2nd Session, Part 2, 1965, p. 1493.
217

Штатами войны против вьетнамского народа с разобла¬
чающей наглядностью свидетельствуют о том, с какой
тщательностью Вашингтон готовил также пропагандист¬
ское прикрытие для своих агрессивных действий.
Представители ЮСИА во Вьетнаме взяли под конт¬
роль сбор корреспондентами информации о военных
действиях, они установили определенный порядок ин¬
тервьюирования журналистами представителей амери¬
канского военного командования, чтобы не допустить
утечки не совпадающих с установками ЮСИА сведений
и обеспечить контроль над потоком информации, питаю¬
щей печатные органы Запада. Это было нововведением,
поскольку в период второй мировой войны и интервен¬
ции США в Корее аналогичные функции возлагались на
военные, а не на гражданские органы п. В американской
печати указывалось, что Роуэн во Вьетнаме осуществ¬
лял контроль и над «психологическими операциями»
Пентагона, Агентства международного развития и
ЦРУ11 12.
Однако руководимые ЮСИА «психологические опе¬
рации» окончились провалом. Правительство США по¬
степенно стало передавать руководство «психологиче¬
скими операциями» против вьетнамских патриотов в ру¬
ки военных и посольства США в Сайгоне.
Провалы во Вьетнаме сказались на положении
ЮСИА в структуре внешнеполитических органов США.
Новый директор, Маркс, уже не старался, подобно Мор¬
роу, выделять роль ЮСИА в формулировании внешней
политики. Наоборот, он в своих выступлениях подчерки¬
вал, что Агентство «не делает политику», а является все¬
го-навсего «пресс-департаментом правительства США»
в зарубежных странах 13.
Еще до прихода к власти на выборах 1968 г. респуб¬
ликанское руководство уже имело достаточно разрабо¬
танную позицию по вопросу о внешней пропаганде. Ко¬
ординационный комитет республиканской партии подго¬
товил в 1968 г. важный доклад о причинах ухудшения
«образа Америки за рубежом». Наряду с резкой крити¬
кой форм и методов внешней пропаганды при правитель¬
11 «Evening Star», April 21, 1965.
12 «Evening Star», April 7, 1965.
13 «US News and World Report», February 20, 1967.
218

ствах Кеннеди и Джонсона в докладе содержались
предложения, направленные на повышение качества ра¬
боты ЮСИА. В частности, подчеркивалась необходи¬
мость увеличения ассигнований на «психологические
операции», желательность более активного участия «ча¬
стного сектора» в подготовке пропагандистских матери¬
алов для ЮСИА и некоторого усовершенствования его
организационной структуры н.
При республиканской администрации произошла не¬
которая «модернизация» ЮСИА. В соответствии с ди¬
рективой Бюджетного бюро оно сократило свой персо¬
нал на 375 человек, оставив 10 494 человека14 15, но внес¬
ло в конгресс предложение о выделении Агентству са¬
мых больших со времени его основания ассигнований —
194,9 млн. долл. Это предложение было принято с не¬
значительными изменениями.
Большую часть своих средств ЮСИА тратит на ан¬
тисоветскую и антикоммунистическую пропаганду. Об
этом открыто заявляют его руководители16. Весной
1971 г. важнейшие посты в отделениях ЮСИА в стра¬
нах Запада были заполнены сотрудниками, ранее рабо¬
тавшими в социалистических странах. Это происходило
под лозунгом «улучшения возможностей Агентства
в борьбе с коммунистической идеологией» 17.
Механизм приспособления всей работы Информаци¬
онного агентства США к целям и потребностям амери¬
канской внешней политики носит довольно сложный ха¬
рактер. По «Плану реорганизации № 8» президента
Эйзенхауэра ЮСИА было учреждено как независимое
агентство в системе других правительственных ведомств
США. Предусматривалось, что оно подотчетно прези¬
денту, а не государственному секретарю. Директора
ЮСИА и его заместителя назначает президент. Эти кан¬
дидатуры подлежат утверждению в сенате. Государст¬
венный секретарь осуществляет «политическое руковод¬
ство» ЮСИА и проводит «контроль за содержанием ин¬
формационных программ Агентства». Таково положение
в настоящее время.
14 «Congressional Record», February 5, 1968, р. Е428—429.
15 «New York Times», December 21, 1969.
16 «Time», December 5, 1969.
17 «Washington Post», April 2, 1971.
219

Политическое руководство Информационным агент¬
ством со стороны государственного департамента носит
многосторонний характер. Директор ЮСИА регулярно
участвует в заседаниях, организуемых государственным
секретарем. Заместитель директора по вопросам поли¬
тики и планирования поддерживает постоянные контак¬
ты с Группой планирования и координации политики,
Управлением по связи с общественностью, Управлением
по вопросам образования и культуры и с другими функ¬
циональными и географическими подразделениями го¬
сударственного департамента. Помощники директора
ЮСИА, возглавляющие географические отделы, осуще¬
ствляют довольно четко отработанную в последние го¬
ды связь с аналогичными отделами государственного де¬
партамента. Так же поступают и другие отделы Агент¬
ства.
Между ЮСИА и государственным департаментом
происходит постоянная ротация кадров — чиновники
Агентства направляются на службу в государственный
департамент, и наоборот18.
ЮСИА установило также тесные отношения с ЦРУ,
в основе которых лежит стремление руководства обеих
организаций избегать дублирования в соприкасающихся
сферах пропагандистской деятельности, учитывая, что
ЦРУ ведет активную работу в этой области главным
образом с помощью распространения нелегальными
и полулегальными путями направленной дезинфор¬
мации.	i
Заслуживают внимания контакты Отдела политики
и планирования с ответственными чиновниками Белого
дома, государственного департамента, Пентагона и
других учреждений федерального правительства. Дости¬
жение взаимопонимания между ЮСИА и этими организа¬
циями и ведомствами служит целям координации внеш¬
ней политики и зарубежной пропаганды США. Руково¬
дитель Отдела поддерживает связи с руководящими
работниками государственного департамента; в Пентаго¬
не по «психологическим операциям» он консультирует¬
ся с руководством Управлений международной безопас¬
ности и гражданской обороны, Комитетом начальников
18 «USIA Foreign Service Personnel System», US Senate. Hearings...
90th Congress, 1st Session, September 28, 1967.
220

штабов, с руководителями управлений, отвечающими за
армейские радиовещание и телевидение.
При Отделе политики и планирования имеются со¬
ветники по проблемам национальной безопасности, на¬
уки, космоса, помощи иностранным государствам, эко¬
номики, студенческого и молодежного движения, куль¬
турных обменов, профсоюзов, национальных меньшинств
и т. д. Ответственный чиновник Отдела состоит при мис¬
сии США в ООН. Представители Отдела руководят
центрами иностранных журналистов в Вашингтоне и
Нью-Йорке.
В 1966 г. на Отдел была возложена ответственность
за применение в ЮСИА системы планирование — про¬
граммирование — бюджетирование. «Благодаря приме¬
нению этой системы появился, кажется, оптимизм, что
программы Агентства станут более целеустремленны¬
ми»,— отметил один из американских исследователей
роли ЮСИА на международной арене, Р. Рубин 19. Од¬
нако в последующем эти попытки увязли в общей неоп¬
ределенности вокруг методов программирования внеш¬
неполитической деятельности США.
Большое внимание при администрации Никсона ста¬
ло уделяться научным исследованиям и разработкам
в области внешнеполитической пропаганды. В самом
ЮСИА этими вопросами занимается Отдел исследова¬
ний и оценок, его главная задача — определять эффек¬
тивность всех программ и операций Агентства. Отдел
намечает «выборочные» группы, т. е. те прослойки на¬
селения, которые, по мнению американских пропаганди¬
стов, наиболее доступны их пропаганде, и соответствую¬
щие средства пропаганды. В Отделе анализируются
сводки о реакции зарубежной общественности на то или
другое внешнеполитическое событие, вырабатываются
соответствующие рекомендации. Отделу подчиняется
библиотека Агентства, а также секция историков, ве¬
дущая хронику работы и деятельности ЮСИА.
Руководство оперативной работой ЮСИА осуществ¬
ляется через региональные отделы, возглавляемые по¬
мощниками директора ЮСИА. Они отвечают за инфор¬
мационные программы в своих районах и образуют
19 «The Case for Reappraisal of US Overseas Information Policies and
Programs». N. Y., 1970, p. 73.
221

связующее звено между официальной политикой, разра¬
батываемой в Вашингтоне, и ее претворением в жизнь
в зарубежных странах20. «Региональных» помощников
именуют также «глазами и ушами» агентства. Они обя¬
заны проводить большую часть рабочего времени в сво¬
их районах, и им предоставлено право действовать там
от имени директора ЮСИА21.
Службы средств массовой пропаганды включают:
радио, кино и телевидение22, прессу и публикации, ин¬
формационные центры. Эти службы разрабатывают про¬
граммы Агентства применительно к своим каналам про¬
паганды в тесном сотрудничестве с региональными
отделами, и в первую очередь с Отделом политики и пла¬
нирования. Службы несут ответственность за все пред¬
назначенные для их работы технические средства и обо¬
рудование, за исключением тех, которые были приобре¬
тены непосредственно самими зарубежными постами
ЮСИА. Службы занимаются также распределением
средств для зарубежных операций Агентства.
Целый ряд радиопередающих ретрансляционных
станций, а также зарубежных пресс-центров составляет
как бы логическое продолжение соответствующих служб
массовой пропаганды в Вашингтоне.
Каналы пропаганды
Зарубежные отделения ЮСИА часто называют ин¬
формационными службами США или сокращенно
ЮСИС. Это название утвердилось в 1953 г., когда бы¬
ло решено оставить слово «службы» для обозначения
всех информационных постов ЮСИА в зарубежных
странах. Иногда под ЮСИС подразумевают библиоте¬
ки, культурные и «двунациональные» центры США за
рубежом.
20 Robert Е. Е 1 d е г. The Information Machine. N. Y., 1968.
21 В 1968 г. в ЮСИА насчитывалось шесть территориальных отде¬
лов: Африки, Ближнего Востока и Южной Азии, Восточной Азии
и Дальнего Востока, Европы, Латинской Америки, Советского Со¬
юза и Восточной Европы.
22 До недавнего времени существовало два различных отдела: кино
и телевидение. По решению директора ЮСИА Маркса они были
объединены в один отдел.
222

В начале 1970 г. ЮСИС получили довольно широкие
права. Отделения Агентства теперь сами решают во¬
просы распределения денег на производство тех или
других средств пропаганды, т. е. делают то, что ранее
являлось прерогативой штаба ЮСИА в Вашингтоне23.
В 1971 г. ЮСИА содержало 209 своих отделений
вП1 странах.
Средства массовой информации — это главное ору¬
дие ЮСИА, оно ежедневно пускается в ход американ¬
скими пропагандистами в той битве идей, которая раз¬
вернулась ныне между завоевывающим все новые пози¬
ции социализмом и отживающим свой век капитализ¬
мом. Большое значение в этой битве правящие круги
США придают радиопропаганде.
Роль радиоорудия ЮСИА выполняет обширная ре¬
трансляционная сеть, совокупно именуемая «Голосом
Америки». Ее передачи, ведущиеся 24 часа в сутки, на¬
правлены буквально на все страны мира. В 1971 г. «Го¬
лос Америки» вел передачи непосредственно для иност¬
ранной аудитории на 35 языках, используя для этого
41 радиопередатчик в Соединенных Штатах и 68 — в за¬
рубежных странах. В самих США огромные передаю¬
щие комплексные сооружения «Голоса Америки» распо¬
ложены в Гринвилле (штат Северная Каролина), Бетани
(штат Огайо), Делано и Диксоне (штат Калифорния).
Из зарубежных станций наиболее оперативные распо¬
ложены в Вулвертоне (Англия), Танжере (Марокко),
Мюнхене (ФРГ), в Салониках и на о-ве Родос (Греция),
в Монровии (Либерия), Бангкоке (Таиланд), Хюэ (Юж¬
ный Вьетнам), на Филиппинах, Окинаве и Цейлоне24.
Некоторые передачи «Голоса Америки» транслируются
за границу прямо из Вашингтона, другие — с зарубеж¬
ных станций. «Голос Америки» имеет собственных кор¬
респондентов в 11 странах. Кроме того, сотрудники
ЮСИС распространяют в странах своего пребывания
различные магнитофонные пленки радиопередач «Голо¬
са Америки», подготовленных в Вашингтоне. Использо¬
вание таких материалов местными радиостанциями,
часто без указаний источника, вводит, как правило, в за-
23 «Newsweek», January 12, 1970.
24 «Department of State, Justice and Commerce, the Judiciary and Re¬
lated Agencies Appropriations for 1970». Hearings..., Part 4, p. 347—
374.
223

блуждение зарубежных слушателей относительно прав¬
дивости передаваемой информации.
Особое место в системе радиопропаганды занимают
финансируемые ЦРУ и работающие в тесном контакте
с ЮСИА радиостанции «Свободная Европа» и «Свобо¬
да». Это так называемая «серая пропаганда», маскирую¬
щая свои основные Источники. Созданные США, чтобы
вмешиваться в дела других стран, эти радиостанции, рас¬
положенные в Мюнхене, делают то, что «неудобно» де¬
лать правительственным средствам пропаганды. Поэтому
на них до недавнего времени был привешен ярлык с ука¬
занием, что они якобы принадлежат частным лицам25.
Однако этот ярлык был сорван в самом конгрессе США,
когда сенатор Клиффорд Кэйс доказал, что «Свобода» и
«Свободная Европа» находятся на содержании ЦРУ без
ведома законодателей США26.
Вскоре после этого скандального разоблачения, ле¬
том 1971 г., конгресс США объявил, что официально бе¬
рет на себя финансирование этих радиостанций.
ЮСИА руководит также работой радиостанции
«РИАС», расположенной в Западном Берлине.
Служба кино и телевидения ЮСИА завоевывает все
более прочные и важные позиции в системе механизма
Агентства. Особый упор на использование телевидения
как на наиболее эффективное средство определенного
влияния на людей стал делаться руководством ЮСИА
еще в конце 50-х — начале 60-х годов. В то время опро¬
сы общественного мнения в ряде зарубежных стран,
проводившиеся силами Агентства, стали указывать на
то, что американские телепередачи якобы «улучшили
образ Америки» в глазах иностранцев27. Поэтому пра¬
вительство США предприняло немало усилий по про¬
движению своих телепрограмм в те страны, где телеви¬
дение только начало развиваться и нуждалось в техни¬
ческой помощи, кредитах, готовых фильмах.
Как отмечала газета «Нью-Йорк тайме», принадлеж¬
ность программ к ЮСИА «не обозначается в 97 стра¬
нах, где они показываются»28. Это, безусловно, пресле¬
25 Tomas С. Sorensen. The Word War. The Story of American Pro¬
paganda. N. Y., 1968, p. 226.
26 «International Herald Tribune», January 25, 1971.
27 «Congressional Record», December 30, 1963, p. A7850.
28 «New York Times», March 29, 1967.
224

довало цель снять подозрение и недоверие, которые не¬
избежно возникают у зарубежного зрителя при сопри¬
косновении с пропагандистской продукцией правитель¬
ства США.
Кино и телепрограммы ЮСИА подразделяются на
две категории. К первой относятся программы, подго¬
тавливаемые специально для конкретной страны, с уче¬
том ее особенностей, языка, нравов, обычаев, образа
жизни и мышления. Ко второй — программы, имеющие
«общее звучание» для различных стран. Кроме того,
посты ЮСИС сами готовят кино- и телепрограммы, ко¬
торые, по их мнению, могут наиболее успешно влиять
на местных жителей. Как те, так и другие программы
несут антикоммунистическую пропаганду, прославляют
приукрашенный вариант образа жизни в США.
Средством проникновения на телевидение других
стран служит еженедельная программа «Вашингтонский
корреспондент», начатая в 1967 г. Она делается следую¬
щим образом: Агентство приглашает корреспондента из
какой-либо страны и помогает ему создать репортаж
о том или ином аспекте жизни Соединенных Штатов.
Корреспондент ведет передачу в свою страну на родном
языке. Телезрители этой страны и не подозревают, что
репортаж их корреспондента — дело рук ЮСИА.
Служба прессы и публикаций — это печатное орудие
ЮСИА. Она готовит для Агентства разнообразные пуб¬
ликации, начиная от листовок и кончая книгами. В за¬
дачу Службы входит также подготовка статей в под¬
держку интересов США в какой-либо зарубежной стра¬
не. Ряд подготовленных в штаб-квартире ЮСИА мате¬
риалов передается по радиотелетайпу на места, где со¬
трудники ЮСИА с учетом местной специфики перера¬
батывают их, делая более доступными для местных жи¬
телей, и затем распространяют в стране.
В распоряжении ЮСИА находятся печатные фабри¬
ки в Маниле, Бейруте и Мехико. В самом Вашингтоне
печатается журнал «Америка» на русском и польском
языках, а также ряд других периодических изданий на
языках тех стран, куда эти издания направляются.
ЮСИА издает на английском и испанском языках
журнал «Проблемы коммунизма», который печатается
в Вашингтоне и рассылается оттуда по всем странам.
Материалы для журнала готовятся специалистами по
8 Заказ № 4991
225

антикоммунизму, среди которых немало эмигрантов из
социалистических стран и политических ренегатов. При¬
мечательно, что этот антикоммунистический журнал,
в отличие от другой продукции ЮСИА, разрешен для
продажи в США.
С 1968 г. ЮСИА начало издавать ежеквартальный
журнал «Диалог» на английском, французском и испан¬
ском языках. Он рассчитан на соответствующую индо-
кринацию зарубежной интеллигенции и молодежи.
Для арабского мира и Африки издается ежемесяч¬
ник «Топик» на французском и английском языках, для
стран Азии — журнал «Фри уорлд хорайзонс» на анг¬
лийском и пяти других языках.
Радиотелетайпная связь ЮСИА ежедневно передает
в 103 страны сообщения и новости, подготовленные кор¬
респондентами Агентства, которые аккредитованы при
всех основных правительственных учреждениях Вашинг¬
тона.
ЮСИА ежегодно субсидирует издание книг соответ¬
ствующих американских авторов общим тиражом более
10 млн. экз. в переводе на 34 иностранных языка, выпу¬
скает 2 млн. книг на английском языке и около милли¬
она на упрощенном английском языке.
Служба информационных центров поддерживает
тесные контакты с Управлением по вопросам образова¬
ния и культуры государственного департамента. Обме¬
нам в этих областях в последнее время правящие круги
США уделяют повышенное внимание. Они полагают,
что по сравнению с другими формами международного
общения такие обмены менее всего выделяются пропа¬
гандистской окраской и поэтому могут более успешно
влиять на убеждения людей. Имеются в виду обмены
лекторами, художественными коллективами, профессо¬
рами, туристами, выставками, кино- и телефильмами,
печатными изданиями. Особое внимание на развитие
этой формы пропаганды отводится тем странам, кото¬
рые в силу многих причин пока еще не в состоянии со¬
трудничать с США по принципу строгого паритета в об¬
ласти обменов. В результате американская «обменная
продукция» доминирует в той или другой стране.
К концу 1970 г. ЮСИА содержало в 86 странах
190 библиотек и читален. Они известны также как «ин¬
формационные центры». В них проводится обучение
226

местных жителей английскому языку, читаются лекции
американскими профессорами, распространяются пропа¬
гандистские издания. По данным ЮСИА, американские
информационные центры ежегодно посещают 25 млн.
человек.
Информационные центры ЮСИА в зарубежных
странах по сути дела превращены в центры по идеоло¬
гической и политической обработке местного населе¬
ния. Особенно интенсивно она идет среди студентов и
интеллигенции. Эти слои часто составляют те «выбороч¬
ные группы», на которых в последние годы сосредоточи¬
ли свое внимание американские пропагандисты. Сотруд¬
ники ЮСИА изучают вкусы и привычки студентов и ин¬
теллигенции и приспосабливаются к ним, используют
разнообразные средства воздействия на психологию че¬
ловека. О том, что студенты и интеллигенция зарубеж¬
ных стран превратились в первоочередной объект внеш¬
ней пропаганды США, говорит и тот факт, что в инфор¬
мационных центрах ряда стран созданы должности спе¬
циальных советников ЮСИА по «студенческим вопро¬
сам» 29.
Правительство США через ЮСИА помогает содер¬
жать 133 так называемых «двунациональных» центра.
В каждом таком «сердце зарубежных операций ЮСИА»,
как нередко называют их сотрудники Агентства30, про¬
водится антикоммунистическое «воспитание» местных
жителей. Разница между американскими информацион¬
ными центрами и «двунациональными» центрами заклю¬
чается в том, что последние, расположенные преимуще¬
ственно в странах Латинской Америки, находятся под
руководством совета, в который входят жители данной
страны и американцы. Этим создается видимость, что
центром управляет не одно, а два государства. А между
тем они официально принадлежат правительству США
и открыто содержатся на средства, поступаемые из аме¬
риканского государственного бюджета.
Важную роль в деле приближения ЮСИА к реше¬
нию внешнеполитических задач играют проводимые
Агентством закрытые опросы зарубежного населения по
тому или иному вопросу, интересующему правительство
29 «USIA. 28th Review of Operations», January — June, 1967, p. 4.
10 «Congressional Record», June 13, 1968, p. E5364.
8*
227

США. Подобного рода опросы проводились в последние
годы Агентством более чем в 50 странах31.
Несколько в стороне от ЮСИА организационно сто¬
ит «не извлекающее прибылей» учреждение «по иссле¬
дованию политики и операций». Созданное в 1965 г.
с целью помогать ЮСИА распространять литературу
и давать Агентству советы по отбору книг для информа¬
ционных центров, оно «прославилось», однако, не «ис¬
следованиями», а своими связями с ЦРУ, которое под¬
сказывало этому учреждению, какие книги следует го¬
товить и распространять через ЮСИА за рубежом32.
Чиновники ЮСИА на местах входят в состав амери¬
канского посольства или консульства. Им, как и дипло¬
матам, обеспечивается дипломатический иммунитет.
Такое положение, предоставленное служащим ЮСИА,
основывается на принципе, что пропаганда является
неотделимой частью современной дипломатии.
Работа по претворению в жизнь всех пропагандист¬
ских программ ЮСИА в отдельных странах проходит
под непосредственным руководством чиновника посоль¬
ства по связи с общественностью. Он возглавляет пост
ЮСИС и со своими подчиненными составляет персонал
загранслужбы, который подбирается ЮСИА и несет
перед ним ответственность.
Следующим по рангу за чиновником по связи с об¬
щественностью идет чиновник по информации, направ¬
ляющий работу служб массовой пропаганды и занимаю¬
щийся функциями, связанными с изданием и распрост¬
ранением пропагандистских материалов. Чиновник по
культурным связям несет ответственность за библиоте¬
ки, перевод книг на местные языки, устройство выста¬
вок, организацию выступлений лекторов и другие куль¬
турные мероприятия.
Состав нынешнего поста ЮСИС колеблется в зави¬
симости от места той или иной страны во внешнеполити¬
ческих планах США. В Южном Вьетнаме в штатах
ЮСИС насчитывалось 660 человек, а в Бурунди, напри¬
мер, только четыре. Как правило, пост ЮСИС насчиты¬
вает от 25 до 40 человек. При этом следует учитывать,
81 «Foreign Affairs Research: A Directory of Government Resources».
Washington, 1967, p. 62.
82 «The Nation», September 2, 1968, p. 179.
228

что в ряде мест большую часть кадров составляют ме¬
стные жители, выполняющие обычно вспомогательную
работу.
.* * *
Опасность империалистической пропаганды заклю¬
чается в том, что она ведется в большинстве случаев
в завуалированной форме. «Империализм не может рас¬
считывать на успех, открыто провозглашая свои дейст¬
вительные цели. Он вынужден создавать целую систему
идеологических мифов, затуманивающих подлинный
смысл его намерений, усыпляющих бдительность наро¬
дов. Для этого им создана теперь гигантская пропаган¬
дистская машина, использующая все современные сред¬
ства идеологического воздействия»,— говорил на между¬
народном Совещании коммунистических и рабочих пар¬
тий Л. И. Брежнев33.
Правильность этого вывода подтверждается анали¬
зом всей деятельности одного из крупнейших органов
антикоммунистической пропаганды — Информационно¬
го агентства США, служащего империалистическим це¬
лям американской внешней политики. Нацеленная на
подрыв содружества социалистических стран, ослабле¬
ние мирового коммунистического, рабочего и националь¬
но-освободительного движения, деятельность ЮСИА
отражает намерение государственно-монополистического
капитализма США с помощью изощренных средств про¬
паганды приостановить победное шествие передовых
идей социализма и коммунизма.
Информационное агентство США, истратившее за
19 лет своего существования свыше 3 млрд. долл, на
различные виды пропагандистской деятельности, все-
таки вынуждено признать, что его пропаганда не только
не достигает часто своей цели, но нередко приводит
к обратным результатам. Так, директор ЮСИА Лео¬
нард Маркс, выступая в 1968 г. перед сенатской комис¬
сией по ассигнованиям, сказал, что «только за период
с марта 1967 г. по июнь 1968 г. в разных странах мира
было 67 массовых выступлений против деятельности
88 «Международное Совещание коммунистических и рабочих партий.
Документы и материалы». М., 1969, стр. 78.
22 Э

ЮСИА, в результате которых материальный ущерб, на¬
несенный представителям этого Агентства, составил
243 тыс. долл.»34 И в других выступлениях в полузакры¬
тых аудиториях, в частности перед сенаторами и кон¬
грессменами, работники ЮСИА признаются в неэффек¬
тивности идеологических диверсий, осуществляемых
Агентством, жалуются на то, что усилия огромной про¬
пагандистской машины не в состоянии предотвратить
падение престижа США на международной арене.
И дело, конечно, не столько в профессиональных
ошибках американских пропагандистов и в несовер¬
шенствах огромного идеологического аппарата, на что
любят ссылаться американские исследователи этой «ма¬
шины информации», а в том, что Информационное
агентство США ведет пропагандистскую защиту идеоло¬
гии и политики обреченного историей капитализма,
строит свою пропаганду не на научном понимании объ¬
ективных исторических процессов, а вопреки им.
Борьба коммунистической и капиталистической идео¬
логий на мировой арене, естественно, будет продолжаться
и в случае общего улучшения советско-американских от¬
ношений. Однако наследие «холодной войны» в виде под¬
рывных психологических операций американских пропа¬
гандистских служб давно пора было бы сбросить на свал¬
ку истории.
34 «The Department of State News Letter», January 1969, p. 12—13.

VIII
ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ
США
Правящие круги Соединенных Штатов в последние
годы уделяют особенно много внимания проблеме фор¬
мирования американского общественного мнения в об¬
ласти внешней политики. Для этого были веские причи¬
ны. Даже не искушенным в политике американцам оче¬
видным становился империалистический характер внеш¬
ней политики США. Опубликование секретных докумен¬
тов из вьетнамского досье Пентагона летом 1971 г., по¬
литический скандал в Вашингтоне в связи с разоблаче¬
нием «совершенно секретных» документов с планами
разжигания военного конфликта на полуострове Индо¬
стан показали всему миру, что ложь и обман являются
одним из основных инструментов американской импери¬
алистической политики. Двуличие и обман пронизывают
весь внешнеполитический курс США последних десяти¬
летий.
Администрация Джонсона и пришедшая ей на смену
республиканская администрация столкнулись с широ¬
кой критикой своей внешней политики со стороны самых
различных слоев населения страны. Эту критику харак¬
теризуют как «кризис доверия» правительственному ру¬
ководству.
В этих условиях лица, стоящие у руля американско¬
го государственного корабля, стараются использовать
все возможные рычаги для организованного воздейст¬
вия на умы и чувства американцев, чтобы заручиться
их поддержкой в проведении внешнеполитического кур-
231

ca США. Мощные средства массовых коммуникаций
еще позволяют правящим кругам США, в чьих руках
они находятся, постоянно и активно воздействовать как
на отдельных американцев, так и на социальные груп¬
пы населения и тем самым в известной мере искусствен¬
но насаждать нужные этим кругам настроения. К тому
же на службу владельцам печати, телевидения и радио
поставлены достижения современной социологии, пси¬
хологии и других областей науки.
На 30 сентября 1969 г. в США насчитывалось: 4281 ра¬
диостанция и 225 млн. радиоприемников; 832 телевизи¬
онных станции и около 100 млн. телевизоров. В 1971 г.
в США издавалось 1849 ежедневных газет тиражом
61,8 млн. экземпляров и 583 воскресные газеты тиражом
более 49,6 млн. экземпляров; 100 массовых журналов
тиражом более 430 тыс. каждый, а их общий разовый
тираж — около 210 млн. экземпляров1. Таким образом,
по количеству средств массовой информации и по объ¬
ему самой информации Соединенные Штаты стоят на
первом месте в капиталистическом мире. Они главенст¬
вуют и в области технической оснащенности каналов
массовой информации.
К этому следует добавить, что американская инфор¬
мация завоевала важные позиции на мировом капита¬
листическом рынке информации и оказывает влияние
на формирование общественного мнения в различных
странах капитала. Это также побуждает руководителей
американской внешней политики самым тщательным
образом отрабатывать и развивать скрытую от посто¬
ронних взглядов систему управления общественной ин¬
формацией и пропагандой.
Руководители американского правительства, конеч¬
но, и раньше уделяли внимание вопросам воздействия
правительства на общественное мнение. Тем не менее
когда-то правительственный механизм информации иг¬
рал вспомогательную роль. Он был своего рода проме¬
жуточной инстанцией между Белым домом и печатью.
Однако постепенно из вспомогательного подразделения
пропагандистский информационный аппарат стал пре¬
вращаться в одно из звеньев, участвующих в формиро¬
1 «Information Please Almanac». N. Y., 1969, p. 643; «World Alma¬
nac», 1972, p. 338.
232

вании политики, в том числе и внешней, а борьба за уп¬
равление общественным мнением стала важным фрон¬
том правительственной деятельности.
В Соединенных Штатах много говорится об «объек¬
тивности» буржуазной информации и делаются попыт¬
ки закамуфлировать каналы использования органов
информации правящими кругами в своих интересах.
Однако более детальное знакомство с деятельностью
американской пропагандистской машины дает все осно¬
вания сделать вывод о том, что официальный Вашинг¬
тон держит в своих руках важные рычаги, с помощью
которых он может специально препарировать, извра¬
щать, а иногда и фальсифицировать информацию, пред¬
назначенную для внутреннего потребления. Как призна¬
вал один из лучших знатоков правительственного меха¬
низма пропаганды в Вашингтоне, бывший редактор жур¬
нала «Рипортер» и советник президента Джонсона Ду¬
глас Кэйтер, «информация, конечно же, рассматривает¬
ся государственными деятелями как оружие. Но было
бы глупо ожидать, чтобы они говорили об этом во все¬
услышание» 2.
Рычаги внутренней пропаганды
В настоящее время аппарат внутренней пропаганды
правительства США стал крупным и разветвленным
механизмом. О его величине и размахе работы дает
представление обследование, которое провело агентст¬
во Ассошиэйтед Пресс в 1967 г. Тогда во всех звеньях
этого аппарата было занято 6858 федеральных служа¬
щих. Только военные ведомства использовали в пропа¬
гандистской деятельности около 3 тыс. человек и расхо¬
довали только внутри страны по меньшей мере 32 млн.
долл, на нужды пропаганды. Всего же, по данным агент¬
ства Ассошиэйтед Пресс, правительство Вашингтона
тратит на эти цели 425 млн. долл, в год3.
Руководство этой огромной правительственной ма¬
шиной пропаганды все более сосредоточивается непо¬
средственно в руках президента США. Одновременно
2 Douglass Cater. Power in Washington. N. Y., 1964, p. 235.
3 William McGaffin and Erwin Knoll. Anything but the Truth.
N. Y., 1968, p. 127.
233

с разработкой основных направлений внешней и внут¬
ренней политики Белый дом постоянно заботится и о
воздействии на общественное мнение страны в нужном
правящим кругам направлении.
Особенно большое внимание методам и средствам
внутренней пропаганды в Вашингтоне стало уделяться
со времени президента Кеннеди. После своего прихода
в Белый дом он взял курс на централизацию в руках пре¬
зидента основных линий пропагандистской деятельности.
Он установил самую тесную связь между Белым домом*
и огромной армией работников правительственных и
частных органов пропаганды. При нем стало правилом,
что при принятии важных внешнеполитических решений
одновременно решался и вопрос о том, как преподнести
их американской и мировой общественности. Почти всег¬
да на совещаниях, где принимались такие решения, при¬
сутствовали руководители пропагандистских ведомств
США — секретарь Белого дома по вопросам печати, по¬
мощник государственного секретаря по информации,
помощник министра обороны по связи с органами ин¬
формации, директор ЮСИА4.
Немалое значение координации работы всего пропа¬
гандистского аппарата придавал и президент Джонсон.
Время от времени он устраивал инструктажи и встречи
с руководителями информационных служб Белого до¬
ма, государственного департамента, Пентагона. Напри¬
мер, 27 августа 1965 г. на такой встрече он обвинил этих
руководителей в том, что они недостаточно рьяно забо¬
тятся о «распространении благожелательной информа¬
ции о его администрации»5.
При администрации Никсона сделан еще один шаг
в сторону централизации управления правительственной
пропагандой. В Исполнительном управлении президен¬
та создана новая должность директора информации, на
нее назначили Герберта Клейна. Ему поручено коорди¬
нировать всю информацию, исходящую из государст¬
венного аппарата США. У Клейна — четыре помощника,
почти все они — бывшие журналисты, хорошо знакомые
с «кухней» общественного мнения. На ключевые посты
в отделы по связи с общественностью в различных го¬
4 Pierre Salinger. With Kennedy. N. Y., 1966, p. 287.
5 William M c G a f f i n and Erwin Knoll. Op. cit., p. 138.
234

сударственных учреждениях Клейн назначил своих до¬
веренных людей. О повышенном значении, которое при¬
дается нынешним официальным Вашингтоном толкова¬
нию важнейших внешнеполитических акций США, сви¬
детельствуют регулярные «брифинги» аккредитованных
при Белом доме корреспондентов, которые даются от
имени высокопоставленного «должностного лица».
Важнейшим звеном во всей вашингтонской машине
пропаганды безусловно является пресс-секретарь Бело¬
го дома. Дважды в день он проводит встречи с коррес¬
пондентами, аккредитованными при резиденции главы
государства, отвечает на их вопросы и служит своего
рода рупором Белого дома.
Должность секретаря президента по печати появи¬
лась в Вашингтоне не сразу. Теодор Рузвельт в 1901 г.
поручил одному из своих трех помощников взять на се¬
бя дополнительную обязанность быть секретарем по пе¬
чати. В его задачу входило отвечать на запросы газет¬
чиков. Только в 1929 г. президент Герберт Гувер офици¬
ально назначил Джорджа Анерсона своим пресс-секре¬
тарем6. Анерсон ввел в обиход практику ежедневных
встреч пресс-секретаря с репортерами, прикрепленными
к Белому дому7.
Тем не менее роль, отводившаяся пресс-секретарям
при президентах Гувере, Рузвельте и Трумэне, была до¬
вольно скромной. Несмотря на то что Стив Эрли входил
в узкий круг приближенных Рузвельта, а Чарлз Росс
был другом детства Трумэна, ни тот ни другой не игра¬
ли сколько-нибудь значительной роли в разработке
внешней политики США.
Значительно большую роль начал играть Джеймс
Хэгерти, пресс-секретарь при Эйзенхауэре. Это он убе¬
дил президента ввести регулярный показ по телевиде¬
нию заснятых на кинопленку пресс-конференций прези¬
дента. Во время поездок президента Эйзенхауэра по
стране и за рубеж Хэгерти постоянно работал с сопро¬
вождавшими президента журналистами, пытаясь
6 Названия должностей в аппарате Белого дома часто меняются.
В настоящее время пресс-секретарь и секретарь, ведающий допу¬
ском посетителей к президенту, формально числятся специальны¬
ми помощниками президента.
7 William М с G a f f i n and Erwin Knoll. Op. cit., p. 43.
235

добиться выгодного для Белого дома освещения этих
вояжей в прессе.
Хэгерти пользовался полным доверием президента и
часто присутствовал на заседаниях Совета националь¬
ной безопасности. Он умело использовал свое положе¬
ние, направляя информацию в нужное Белому дому
русло. При нем было введено правило, согласно которо¬
му репортеры должны были получать от него разреше¬
ние на встречу с тем или иным правительственным чи¬
новником. Он сам подбирал людей на посты помощни¬
ков по связи с печатью в государственном департамен¬
те и министерстве обороны. В отношениях с прессой
Хэгерти отнюдь не отличался принципиальностью. Од¬
нажды он заявил репортеру, что, если какая-либо ин¬
формация будет противоречить интересам правительст¬
ва, «мы будем отрицать содержащиеся в ней факты, а
если потребуется, то будем отрицать наше отрицание»8.
При президенте Кеннеди управление правительствен¬
ной пропагандой осуществлял пресс-секретарь Белого
дома Пьер Сэлинджер. По степени влияния на прези¬
дента и по своей значимости в правительственном аппа¬
рате Сэлинджер, как считают все биографы президента
Кеннеди, несколько уступал своему предшественнику
Хэгерти. Однако признается, что Сэлинджер «принимал
активное участие в разработке внешней и внутренней
политики» и «оказывал большое влияние на формули¬
рование политики в области информации и ее координа¬
ции» 9.
Конечно, Сэлинджер, как и Хэгерти, понимал значе¬
ние хорошо отлаженного пропагандистского аппарата
и делал все, чтобы тот работал бесперебойно. Сэлинд¬
жеру принадлежит идея открыть президентские пресс-
конференции для прямого транслирования по телевиде¬
нию. Стараясь поднять престиж президента США за ру¬
бежом, он взял себе специального помощника, который
занимался исключительно проведением соответствую¬
щей работы с иностранными корреспондентами. Сэлинд¬
жер усилил координацию деятельности представителей
по связи с печатью основных правительственных учреж¬
8 Patrick Anderson. The President’s Men. N. Y., 1968, p. 185.
9 James E. Pollard. The Presidents and the Press. Washington,
1964, p. 103.
236

дений. Он визировал заявления этих учреждений, под¬
готовленные для публикации в печати. Одновременно
он выполнял и ряд заданий президента, связанных
с осуществлением внешней политики. По поручению Бе¬
лого дома Сэлинджер, в частности, предпринял поездку
в Советский Союз. Вместе с тем Сэлинджер признавал,
что «Кеннеди сам свой лучший пресс-секретарь» 10 11.
Одним из наиболее влиятельных пресс-секретарей
в американской истории, по единодушному мнению всех
наблюдателей, стал Билл Мойере при Линдоне Джон¬
соне. Он был близким другом президента и составите¬
лем многих его внешнеполитических выступлений.
После того как Мойере покинул Белый дом из-за
разногласий с президентом по вьетнамскому вопросу и
стал издателем газеты «Ныосдей», его место занял
Джордж Кристиан. По свидетельству журнала «Тайм»,
он наравне с государственным секретарем Раском, ми¬
нистром обороны Макнамарой и специальным помощни¬
ком президента Ростоу принимал участие в разработке
внешнеполитических решений п.
На следующей за Белым домом ступени пропаганди¬
стской работы находятся отделы по связи с обществен¬
ностью, которые существуют практически во всех мини¬
стерствах и агентствах правительства США. Особенно
крупные отделы такого рода действуют в государствен¬
ном департаменте и в министерстве обороны.
Государственный секретарь США сам более или ме¬
нее регулярно дает пресс-конференции, на которых за¬
щищает основные направления внешнеполитической
деятельности правительства. Джон Фостер Даллес, на¬
пример, рассматривал свои пресс-конференции как один
из инструментов проведения внешней политики. «Име¬
ются некоторые моменты,— говорил Даллес,— о кото¬
рых я могу сказать в ответах на вопросы на пресс-кон¬
ференциях и о которых было бы трудно или невозможно
сказать в официальных заявлениях или нотах... Очень
полезно иметь систему, при которой я могу высказаться
по некоторым проблемам, в то время как обычный дипло¬
матический этикет требует, чтобы я хранил молчание» 12.
10 James Е. Р о 11 а г d. Op. cit., р. 102.
11 «Time», June 16, 1967.
12 Andrew Berd i ng. Dulles on Diplomacy. Princeton, 1965, p. 146.
237

Но основной фигурой, занимающейся вопросами
пропаганды в государственном департаменте, является
помощник государственного секретаря по информации.
Обычно он проводит регулярные, не менее раза в день,
инструктажи для аккредитованных в Вашингтоне жур¬
налистов, сообщает корреспондентам, как тот или иной
вопрос в данный момент, по мнению его ведомства,
следует освещать в печати. Широкую пропагандистскую
работу проводит, как уже отмечалось в главе о государ¬
ственном департаменте, его Управление по связи с об¬
щественностью. При нынешней администрации долж¬
ность руководителя пропаганды в государственном де¬
партаменте стала еще более значимой и он получил
пост заместителя государственного секретаря.
Аналогичные функции осуществляет и Отдел печати
министерства обороны США. Точку зрения на характер
своей деятельности достаточно ясно высказал Артур
Сильвестер, помощник министра обороны по связи с пе¬
чатью в годы президентства Кеннеди. В беседе с жур¬
налистами 30 октября 1962 г. он заявил: «Информация,
порождаемая правительством, по своему содержанию и
времени опубликования является частью арсенала
вооружений, которым располагает президент. Он может
использовать это оружие наряду с военными и другими
средствами для решения политических проблем»13.
Под эгидой Пентагона создается множество пропа¬
гандистских книг, кинофильмов, телевизионных передач
и т. д., которые идут на внутренний рынок. Например,
в конце 1965 г. на американские экраны вышел фильм
«Почему Вьетнам?» По словам сенатора Фулбрайта,
это — «пропагандистский фильм», в котором факты по¬
ставлены с ног на голову; он предназначен для того,
чтобы «подогреть военную лихорадку» в стране14.
Обработкой общественного мнения внутри страны по
вопросам внешней политики в завуалированной или
тайной форме занимаются и такие правительственные
учреждения, как Информационное агентство США
(ЮСИА) и Центральное разведывательное управление,
которые не наделены соответствующими функциями и
13 «New York Herald Tribune», November 1, 1962.
14 Цит. no: William McGaffin and Erwin Knoll. Op. cit., p. 130.
238

даже должны с официальной точки зрения воздержи¬
ваться от подобного рода деятельности.
В начале 1967 г. стало известно, что в течение цело¬
го десятилетия ЮСИА скрыто субсидировало издание
книг по важнейшим международным вопросам не толь¬
ко для распространения за рубежом, но и внутри стра¬
ны. В осуществление этой программы с 1956 по 1966 г.
было вложено 570 850 долл., которые пошли в карман
американским издателям. Известно, что таким путем
было субсидировано издание 104 различных рукописей.
Кроме того, 184 тыс. долл, были выплачены авторам
в качестве гонорара за подготовку еще 46 рукописей 15.
Американцы, которые приобрели книгу Джей Маллина
«Правда о Доминиканской Республике», понятия не
имели, что эта «правда» написана по заказу ЮСИА и
призвана обелить американскую интервенцию в этой
стране. Это же Агентство субсидирует и публикации
зарубежных авторов, хвалебные в отношении внешней
политики США. Типичный пример — поездка израиль¬
ского генерала Моше Даяна в Южный Вьетнам, кото¬
рая полностью финансировалась ЮСИА. Подготовлен¬
ные Данном статьи в защиту американской политики во
Вьетнаме были опубликованы не только в израильской
печати, но и в газете «Вашингтон пост».
Скрытое финансирование Информационным агент¬
ством заведомо тенденциозной или просто клеветниче¬
ской пропагандистской литературы для внутреннего
рынка называется «программой расширенного издатель¬
ства». Так ее определил руководитель этой программы
Рид Харрис. Давая показания в одной из подкомиссий
палаты представителей в марте 1964 г., Харрис сказал:
«С помощью программы мы можем издавать книги, на¬
писанные по нашему заданию, которые в противном
случае не были бы опубликованы, в особенности книги
с резко антикоммунистическим содержанием, а также
освещать в выгодном для нас свете многие другие темы.
С помощью программы издания книг мы держим под
контролем все, начиная с идеи произведения и кончая
его редакцией»16. При заключении договора между
ЮСИА и издателями специально оговаривается сохра-
15 «New Republic», October 21, 1967.
16 Ibidem.
239

некие в тайне роли Агентства. В сентябре 1966 г. дирек¬
тору ЮСИА Леонарду Марксу задали вопрос, почему
это ведомство не хочет, чтобы «американский народ, по¬
купая и читая книгу, знал, что она подготовлена по за¬
казу правительства?» «Это свело бы к минимуму цен¬
ность этой книги»,— ответил Маркс17.
Центральное разведывательное управление также
проводит внутри страны большую пропагандистскую ра¬
боту, хотя, естественно, она держится в еще большем сек¬
рете, чем аналогичная деятельность ЮСИА. Через под¬
ставных лиц ЦРУ издает специально написанные книги
с клеветой на социалистические страны. Так, даже извест¬
ное американское издательство «Прагер» публично при¬
знало, что оно опубликовало 15 или 16 книг, подготовлен¬
ных в ЦРУ или по его заказу.
Разумеется, правительственный пропагандистский ме¬
ханизм при всех своих довольно внушительных размерах
составляет лишь небольшую часть той машины обработ¬
ки умов американцев, которая находится в частных ру¬
ках и высокомонополизирована. Вашингтонские творцы
пропаганды чутко прислушиваются к сигналам, исходя¬
щим из этих монополизированных центров, и соразме¬
ряют с ними свою деятельность, с тем чтобы она отвеча¬
ла интересам правящего класса США. Однако именно в
области внешней политики, повседневное руководство
которой находится в руках Вашингтона, правительствен¬
ный аппарат в свою очередь разными и отнюдь не всег¬
да «чистыми» путями посылает импульсы в американ¬
скую пропагандистскую машину, которые подхватывают¬
ся работниками прессы, радио, кино и телевидения, со¬
трудниками различных реакционных организаций и т. д.
и т. п.
Управляемая информация
Характерной чертой деятельности руководителей аме¬
риканской внешней политики является систематическая,
политически целенаправленная инспирация нужных им
сообщений, распространение тщательно отфильтрован¬
ной информации. В последние годы усилия правительст¬
17 Ibidem
240

ва в этом направлении стали столь бесцеремонными, что
даже в буржуазных кругах США все чаще раздавались
протесты против сознательного искажения и подтасовки
сообщаемых правительством данных. При этом, разу¬
меется, протесты вызывает прежде всего не сам факт ис¬
кажения информации, а то, что ход событий на мировой
арене слишком уж часто разрушает и опрокидывает ее,
выставляя в неприглядном свете как внешнюю политику
США, так и позиции ее отдельных руководителей.
В распоряжении руководителей пропаганды в Ва¬
шингтоне для продвижения специально отработанной
информации имеется целый арсенал средств, приемов и
методов. В зависимости от обстоятельств президент и его
помощники могут вводить в действие тот или иной канал.
Пожалуй, основными и главными из них являются пресс-
конференции в Белом доме. На пресс-конференциях
дается не только заранее подобранный материал, но и
определяются основные направления для освещения вне¬
шнеполитических проблем. Говоря о значении президент¬
ских пресс-конференций, профессор Джеймс Поллард из
университета штата Огайо пишет, что «вскользь сделан¬
ное замечание на президентской пресс-конференции мо¬
жет повлечь за собой большие последствия, чем офи¬
циальный правительственный документ» 18.
Практика президентских пресс-конференций была
введена при президенте Теодоре Рузвельте в 1901 г. Но
проводились они тогда от случая к случаю. Лишь пре¬
зидент Вудро Вильсон стал регулярно созывать такие
встречи с журналистами, открытые для всех аккредито¬
ванных при Белом доме корреспондентов.
Особенно важную роль пресс-конференции стали иг¬
рать со времени вступления на президентский пост Джо¬
на Кеннеди. Он разрешил транслировать пресс-конфе¬
ренции по телевидению на всю страну, а в отдельных
случаях и за пределы Американского континента. Ва¬
шингтонский корреспондент газеты «Нью-Йорк тайме»
Том Уикер писал, что при президенте Кеннеди пресс-кон¬
ференции стали «скорее инструментом президентской
власти, чем полезным оружием прессы»19.
18 James Е. Р о 11 а г d. Op. cit., р. 13.
19 «New York Times», September 8, 1963.
241

Понятно, что пресс-конференции проводятся таким
образом, чтобы дать возможность президенту сделать ак¬
цент именно на тех вопросах, которые он считает наибо¬
лее выигрышными. С этой целью перед встречей прези¬
дента с корреспондентами наиболее доверенным из них
раздаются заранее подготовленные вопросы. Такой прак¬
тики придерживался Сэлинджер, что он и признал в од¬
ном из интервью. При президенте Джонсоне практика
раздачи вопросов перед пресс-конференциями стала
обычным явлением. Билл Моейрс открыто признавал это
и даже защищал такую практику20.
Каждое выступление президента на пресс-конферен¬
ции дает толчок всей американской пропагандистской
машине, оказывает желательное для правящих кругов
влияние на умы читателя и слушателя. Но пресс-конфе¬
ренции президента и других членов кабинета — это лишь
видимая часть айсберга пропагандистской деятельности
правительства.
В целях более активного использования прессы, радио,
телевидения президенты лично поддерживают связи с ос¬
тальными ведущими журналистами. Те, кто работал с
президентом Кеннеди и кто пишет о днях пребывания
его у власти, вспоминают, что не проходило дня, чтобы
он не звонил в ту или иную редакцию, не хвалил или не
предупреждал, не подбрасывал те или иные идеи, кото¬
рые, по его мнению, заслуживали широкого распростра¬
нения. Когда же президент был недоволен характером
публикации, он оказывал давление на соответствующую
газету. Так, в свое время он потребовал от издателя
«Нью-Йорк тайме» убрать корреспондента этой газеты
Дэвида Халберстама из Вьетнама.
Тщательно разработана в Вашингтоне и система
скрытой инспирации нужных для правительства сообще¬
ний в печати. В недавно опубликованных дневниках кор¬
респондент газеты «Нью-Йорк тайме» Сэйрус Сульцбер¬
гер рассказывает о том, как 22 января 1950 г. американ¬
ский посол в Париже Дэвид Брюс вызвал его к себе и
показал телеграмму с грифом «совершенно секретно» от
государственного секретаря Ачесона. Тот просил опубли¬
ковать информацию, которая была нацелена на то, что¬
бы осложнить проходившие тогда советско-китайские пе-
20 William М с G a f f i n and Erwin Knoll. Op. cit., p. 60,
242

реговоры. Но государственный секретарь, естественно, хо¬
тел скрыть, что источник этой информации — Вашингтон.
Поэтому и прибегли к помощи корреспондента, находив¬
шегося в Париже. Сульцбергер выполнил это поручение
Ачесона21.
Другим важным средством инспирации необходимых
правительству внешнеполитических идей являются так
называемые «бэкграундерс» — инструктивные совещания,
которые проводят те или иные правительственные деяте¬
ли с работниками пропагандистских организаций.
Если при президенте Эйзенхауэре к помощи «бэк¬
граундерс» широко прибегали Даллес и Хэгерти, то пре¬
зидент Кеннеди чаще сам проводил такие встречи. Ми¬
нистр обороны Макнамара также нередко пользовался
этим рычагом воздействия на общественное мнение. По¬
мощник министра по связи с печатью Артур Сильвестер,
а затем его преемник Фил Голдинг постоянно напомина¬
ли, что информация, получаемая на этих совещаниях, не
должна приписываться министру обороны.
Во времена президентства Кеннеди «бэкграундерс»
проводились и в государственном департаменте, обычно
по пятницам. Иногда Раск проводил совершенно закры¬
тый инструктаж, после которого репортер вообще не имел
права делать ссылки на кого-либо. В Вашингтоне эту
практику называют «принудительным плагиатом» — жур¬
налисты вынуждены публиковать ту или иную информа¬
цию со слов лица, проводившего инструктаж, без ссылки
на источник.
С «бэкграундерс» тесно переплетается другой харак¬
терный для пропагандистского аппарата Вашингтона ме¬
тод, который называют «лик», т. е. просачивание в пе¬
чать тех или иных фактов и сведений, в публикации ко¬
торых заинтересовано правительство. Особенно активно
официальный Вашингтон использует этот метод в перио¬
ды внешнеполитических кризисов. «По мере возра¬
стания внутренних или внешнеполитических труд¬
ностей правительства,— пишет журналист Дуглас
Кэйтер,— читатель замечает странное изменение в ин¬
формации, которую он получает. Его продолжают инфор¬
мировать о том, что предполагают сделать вершители по¬
21 С. L. Sulzberger. A Long Row of Candles. Toronto, 1969,
p. 492.
243

литики, но при этом нет никаких указаний на источники
этой информации... Право официального лица выдавать
информацию, которую он не обязан подтвердить публич¬
но, выгодно для тех, кто стремился использовать новости
как пропагандистское оружие»22.
Официальный Вашингтон использует инспирацию но¬
востей не только для формирования общественного мне¬
ния в нужном направлении внутри страны, но и для дав¬
ления на иностранные правительства и общественное мне¬
ние за рубежом. «Хотя официальные деятели редко лю¬
бят говорить об этом,— пишет известный обозреватель
газеты «Нью-Йорк тайме» Джеймс Рестон,— журнали¬
сты постоянно используются для передачи с помощью
прессы, радио и телевидения иностранным правительст¬
вам тех официальных взглядов, которые вашингтонская
администрация не хочет излагать в дипломатических до¬
кументах»23. В 1966 г. французское правительство зая¬
вило, что оно намерено вывести свои вооруженные силы
из-под военного командования НАТО. Правительство
США, свидетельствует Рестон, инспирировало в печати
статьи о «неприятных последствиях», которые может пов¬
лечь такая акция для Франции. Правда, хотя угрожаю¬
щий смысл статей был совершенно ясен, они не изменили
решения французского правительства.
«Кухня» дезинформации
Наряду с целенаправленным препарированием инфор¬
мации и инспирацией нужных правительству США сооб¬
щений в практике работы пропагандистского аппарата
Вашингтона широко распространена дезинформация, т.е.
преднамеренная фальсификация фактов и распростране¬
ние ложных сообщений. Официальные сообщения Ва¬
шингтона по поводу развития народного движения в До¬
миниканской Республике в апреле 1965 г. стали класси¬
ческим образцом намеренной подтасовки фактов.
17 июня 1965 г. президент Джонсон выступал на пресс-
конференции, пытаясь оправдать американскую военную
интервенцию в Доминиканской Республике. Он заявил,
22 Douglass Cater. Op. cit, p. 227.
23 James Reston. The Artillery of the Press. N. Y., 1967, p. 66.
244

что Там «около 1500 невинных людей были умерщвлены
и расстреляны, а их головы отрублены»24 участниками
восстания. Вскоре, однако, выяснилось, что число жертв
не достигало даже 15 человек, а об отрубленных головах
вообще никто не слышал. Выяснилось также и то, что
убийства были делом рук не восставших, а военной хун¬
ты, которую поддерживали Соединенные Штаты25. Пре¬
зидент США не постеснялся таким образом пойти на за¬
ведомую ложь в целях оправдания американского втор¬
жения в Доминиканскую Республику. Следует, конечно,
отметить, что ложь как средство воздействия на общест¬
венное мнение всегда была на вооружении американских
политических деятелей. Советник президента Вильсона
полковник Хауз писал: «Президент говорил, что он счи¬
тает в некоторых случаях ложь оправданной... особенно
в ответах на вопросы о внешней политике»26.
Однако за последнее десятилетие распространение за¬
ведомо ложных сообщений стало правилом. Журналисты
Уильям Макгафин и Эрвин Нолл, хорошо знающие аппа¬
рат информации в Вашингтоне, пишут: «Странное и удру¬
чающее явление было характерно для американской
внешней политики в 60-х годах: многократно правитель¬
ство Соединенных Штатов было поймано с поличным в
том, что оно говорило ложь своим гражданам и всему
миру. Не эвфемизмы и преувеличения, из которых скла¬
дывается тонкое искусство пропаганды, а преднамерен¬
ную и грубую ложь. Три сменявшие друг друга нацио¬
нальные администрации сделали орудие прямого обмана
своим методом при выборе путей ведения международ¬
ных отношений в условиях кризиса»27.
Известно, что большая часть грубой дезинформации
связана с деятельностью разведывательного сообщества
США. Именно в целях прикрытия тайных операций раз¬
ведки заранее готовятся фальшивые версии событий, ко¬
торые отравляюще сказываются на международных от¬
ношениях.
В мае 1960 г. многие не искушенные в политике аме¬
риканцы впервые для себя осознали, что их правительст¬
24 William М с G a f f i n and Erwin Knoll. Op. cit, p. 72.
25 Ibidem.
28 Цит. no: Patrick Anderson. Op. cit., p. 47.
27 William M c G a f f i n and Erwin Knoll. Op. cit., p. 64.
245

во способно на умышленный обман. Когда самолет «У-2»
был сбит во время выполнения шпионского задания над
территорией СССР, 5 мая было официально заявлено, что
один из американских самолетов пропал во время «ме¬
теорологического наблюдательного полета» в Турции.
6 мая официальный представитель государственного де¬
партамента Линкольн Уайт заявил, что не было «абсо¬
лютно никакой намеренной попытки нарушать советское
воздушное пространство... и никогда такой попытки не
предпринималось»28. Однако, когда стало известно, что
пилот самолета «У-2» Пауэрс выбросился с парашютом
и сознался в выполнении шпионского задания, государ¬
ственный департамент нехотя через несколько часов был
вынужден признать, что, «возможно, был предпринят по¬
лет над советской территорией невооруженного граждан¬
ского самолета «У-2»29. Преднамеренный обман со сто¬
роны правительства Эйзенхауэра был очевиден.
Правительство Кеннеди было не раз уличено во лжи,
в частности в связи с вторжением на Кубу в апреле
1961 г. 15 апреля подготовленные ЦРУ пилоты на амери¬
канских самолетах произвели бомбардировку кубинских
аэродромов. Эдлай Стивенсон, выступая в ООН и не бу¬
дучи информирован об истинном положении вещей, зая¬
вил: «Эти два самолета, насколько нам известно, принад¬
лежали военно-воздушным силам Кастро и, по заявле¬
нию самих пилотов, они взлетели с военных аэродромов
Кубы»30. Вся американская пропагандистская машина
была брошена на распространение этой версии. Однако
уже через несколько часов стало ясно, что это лживая
версия, разработанная ЦРУ для прикрытия его операции.
В связи с речью Стивенсона в ООН многие биографы
приводят слова, приписываемые президенту Кеннеди, ко¬
торый в тесном кругу назвал американского представите¬
ля в ООН «моим официальным лжецом»31.
Артур Сильвестер, бывший тогда руководителем всей
пропагандистской машины Пентагона, открыто провоз¬
глашал теорию, согласно которой правительство в инте¬
ресах национальной безопасности может и должно рас¬
28 William М с G a f f i n and Erwin Knoll. Op. cit., p. 64.
29 Ibid., p. 67.
30 Ibid., p. 69.
31 Herbert J. Muller. Adlai Stivenson. A Study in Values. N. Y.,
1967, p. 284.
246

пространять лживые сообщения. Его статья в журнале
«Сатердей ивнинг пост» таки называлась «Правительст¬
во имеет право лгать»32.
История преступной войны Соединенных Штатов во
Вьетнаме особенно насыщена примерами дезинформации
и обмана американской общественности. В июне 1971 г.
стали известны подробности развязывания американской
агрессии в Индокитае. Опубликованные в прессе секрет¬
ные документы из архива Пентагона продемонстрировали
перед всем миром, как в глубокой тайне готовилась и как
разворачивалась агрессия США против народов Индоки¬
тая. Документы Пентагона показали также, как тщатель¬
но разрабатывалось пропагандистское прикрытие эска¬
лации военных действий.
Эта история — история лжи и обмана, к которым при¬
бегали президенты США начиная с Трумэна. Из до¬
кументов Пентагона явствует, что еще при президенте
Эйзенхауэре готовились планы для нанесения атомных
бомбовых ударов по территории Северного Вьетнама. Для
этого требовалась соответствующая обработка общест¬
венного мнения. В одной из телеграмм Даллеса в апреле
1954 г. подчеркивалось, что Соединенные Штаты делают
максимум возможного, «чтобы подготовить обществен¬
ную, конгрессистскую и конституционную базу для сов¬
местных действий в Индокитае» 33.
В публикациях документов Пентагона приводится од¬
на из телеграмм генерала Тэйлора президенту Кеннеди.
Ее содержание может служить наглядным примером того,
как настойчиво организаторы интервенции искали способ
скрыть правду от американского народа и мировой об¬
щественности. В этой телеграмме, отправленной из Сай¬
гона в ноябре 1961 г., речь шла о вводе американской спе¬
циальной оперативной группы в Южный Вьетнам. Теле¬
грамма гласила: «...Если связать отправку этих войск с
нуждами помощи в ликвидации последствий наводнения,
мне кажется, что это дало бы значительные преимущест¬
ва во Вьетнаме и в других странах. Это значило бы, что
главной причиной отправки наших войск было бы выпол¬
нение конкретных гуманных задач...» Так готовилось сло¬
весное прикрытие для действий, грубо попиравших Же¬
32 «Saturday Evening Post», November 18, 1967.
33 «Washington Post», June 18, 1971.
247

невские соглашения и основные нормы международного
права 34.
Еще в 1962 г. государственный департамент предпи¬
сал командующему американскими войсками в Южном
Вьетнаме не давать журналистам участвовать в военных
операциях, ибо своими репортажами они могут предста¬
вить США в нежелательном свете. Ведь в то время аме¬
риканские войска, по официальной версии, выполняли
будто бы невинную роль «советников». Задача заключа¬
лась в том, чтобы не дать просочиться сведениям об уча¬
стии войск США в военных операциях против патриотов.
В начале августа 1964 г. американская авиация нача¬
ла варварские бомбардировки мирных городов и сел Де¬
мократической Республики Вьетнам. Официальные пред¬
ставители Вашингтона заявляли, что эта акция носит ха¬
рактер «самообороны» и что она предпринята «в ответ»
на некое нападение неких катеров в Тонкинском заливе
на американские военные корабли. Эту версию усиленно
поддерживал и в последующие годы правительственный
пропагандистский аппарат Вашингтона. Однако события
и свидетельства очевидцев показали, что эта версия яви¬
лась своего рода квинтэссенцией официальной лжи.
Эскалация военной агрессии в Индокитае сопровож¬
далась эскалацией пропагандистской деятельности Ва¬
шингтона. Например, президент Кеннеди, отдавая приказ
о посылке во Вьетнам двух тысяч американских солдат,
в то же время распорядился подготовить «Белую книгу»,
оправдывающую расширение участия США во вьетнам¬
ской войне.
Одновременно с началом систематических воздушных
налетов на ДРВ в марте 1965 г. американское руководст¬
во, как отмечается в докладе Пентагона, «приняло кри¬
тическое решение — бросить в наступление два батальо¬
на морской пехоты, которые уже успели прибыть в Юж¬
ный Вьетнам. 3500 морских пехотинцев высадились в Да¬
нанге 8 марта, и таким образом общая численность аме¬
риканских войск в Южном Вьетнаме была доведена до
27 000 человек» 35.
А за день до высадки в Дананге государственный сек¬
ретарь Раск утверждал в выступлении по телевидению,
34 «Boston Globe», June 22, 1971.
35 «New York Times», June 15, 1971.
248

Что морские пехотинцы посланы исключительно для обес¬
печения безопасности воздушной базы. Эта лицемерная
ссылка агрессора на «необходимость обеспечения безо¬
пасности американских военнослужащих» впоследствии
не раз использовалась для прикрытия актов военного
разбоя во Вьетнаме, Камбодже и Лаосе.
1 и 2 апреля 1965 г. на совещании в Белом доме был
окончательно решен вопрос о широком использовании
американских войск в Южном Вьетнаме. Главный смысл
решения президента Джонсона состоял в том, что отны¬
не американские войска вводились в боевые действия на¬
ступательного характера. Это означало резкое расшире¬
ние американской агрессии. В меморандуме № 328
«О действиях в области национальной безопасности», со¬
ставленном в развитие директив президента, указыва¬
лось:
«Президент одобрил изменение задачи всех батальо¬
нов морской пехоты, дислоцированных во Вьетнаме, и
разрешил использовать их более активно на условиях, ко¬
торые будут установлены и утверждены министром обо¬
роны пр'и консультации с государственным секретарем»36.
А вот что говорил президент Джонсон в самый канун
принятия этих решений, отвечая на вопрос представителей
прессы, намекавших на «новые драматические события» в
войне: «Мне ничего не известно о какой-либо далеко
идущей стратегии, кем-либо предполагаемой или кем-
либо проводимой в жизнь...»37
Автор доклада Пентагона признает: «...изменение ха¬
рактера войны на суше... поставило перед президентом
серьезные проблемы, как информировать общественность
и как дальше осуществлять руководство». Хотя решение
об «участии американских наземных войск в наступатель¬
ных противоповстанческих операциях» представляло со¬
бой серьезное и далеко идущее изменение политики, пре¬
зидент Джонсон очень заботился о том, чтобы этот шаг
не получил широкой огласки.
В последнее время США также неоднократно прибе¬
гали к дезинформации при проведении своего агрессив¬
ного курса в Индокитае. Например, в июне 1970 г. Белый
дом заявил, что в Камбодже не будет американских
военных советников и что США не будут оказывать
38 <New York Times», June 15, 1971.
37 Ibidem.
249

Поддержки операциям южновьетнамских войск в этой
стране. Вице-президент Агню во время визита в Пном¬
пень летом 1970 г. также давал соответствующие «завере¬
ния». Однако в январе 1971 г., используя базирующиеся
на авианосцах вертолеты и бомбардировщики «Б-52» и
другие боевые самолеты, Соединенные Штаты стали от¬
крыто оказывать поддержку сайгонским войскам, веду¬
щим наземные операции на камбоджийской территории.
Официальный представитель правительства заявил, что в
Камбодже нет никаких американских войск, а на следую¬
щий день американские военнослужащие были обнару¬
жены в гражданской одежде в аэропорту камбоджийской
столицы. В итоге министр обороны Лэйрд и официальный
представитель госдепартамента, путаясь и противореча
друг другу, были вынуждены признать факт присутствия
в Камбодже американских «военных инструкторов».
Наращивание американо-сайгонских сил на границе
Лаоса проходило в конце января 1971 г. в обстановке
строжайшей секретности и военной цензуры. Всем слу¬
жителям американской «свободной печати» в Южном
Вьетнаме запретили не только передавать какие Оы тони
было сообщения из северо-западных районов Южного
Вьетнама, где проходило сосредоточение готовящихся к
вторжению войск, но даже упоминать о самом факте вве¬
дения цензуры. В то время как в американской столице
разыгрывался фарс «неведения», американские воен¬
ные вертолеты уже целую неделю перебрасывали южно¬
вьетнамские войска на территорию Лаоса. Так расшире¬
ние агрессивных действий в Камбодже и Лаосе вновь про¬
демонстрировало лицемерие политических деятелей США,
выполнявших заказ военно-промышленного комплекса.
В начале 1972 г. в Вашингтоне разразился новый по¬
литический скандал в связи с утечкой информации о сек¬
ретных совещаниях руководителей внешней политики
США, проходивших в период индо-пакистанского кон¬
фликта. В руки американского журналиста Джека Ан¬
дерсона попали секретные правительственные докумен¬
ты— протоколы заседаний Вашингтонской группы спе¬
циальных операций в составе высокопоставленных пред¬
ставителей Белого дома, государственного департамента,
Пентагона, ЦРУ. Документы раскрывают подлинную
роль правительства США в индо-пакистанском кон¬
фликте.
250

«Во время индо-пакистанской войны американский на¬
род вновь был введен в заблуждение своими руководи¬
телями,— пишет Джек Андерсон в «Вашингтон пост».—
Секретные документы опровергают объяснение Белого
дома по поводу посылки военно-морской оперативной
группы в Бенгальский залив, заключавшееся в том, что
главная ее задача состояла в эвакуации американских
граждан. Из секретных документов Белого дома явст¬
вует, что эта оперативная группа, включая авианосец
«Энтерпрайз», была послана в индийские воды для де¬
монстрации силы»38.
В материале Вашингтонской группы специальных опе¬
раций, помеченном 4 декабря, подчеркивается важность
избежать огласки подлинной политики США в индо¬
пакистанском конфликте. Проводивший совещание по¬
мощник президента заявил, что «всякий, кто выдаст за¬
крытую информацию, относящуюся к нынешней ситуа¬
ции, навлечет на себя гнев президента»39.
Секретные протоколы заседаний указанной группы
свидетельствуют об антииндийской позиции США. «Мы
сейчас можем документально подтвердить, пользуясь сек¬
ретными протоколами Белого дома,— пишет Дж. Андер¬
сон,— что высокопоставленный представитель президен¬
та солгал журналистам, когда он сказал, что правитель¬
ство Никсона не выступает против Индии»40.
И документы из архива Пентагона, и протоколы засе¬
даний в «ситуационной комнате» Белого дома — звенья
одной цепи нынешнего политического курса Вашингтона
и одновременно убедительное свидетельство кризиса
этого курса.
В наиболее сложные моменты во внешней политике,
в то время когда правительство США предпринимает не¬
популярные в глазах населения акции и распространяет
недостоверные сообщения, оно прибегает к жесткому
контролю над информацией, т. е. к цензуре. Обычно этот
контроль прикрывают разговорами о защите интересов
«национальной безопасности».
Как правило, такой контроль над информацией при¬
нимает различные формы, преимущественно завуалиро¬
38 «Washington Post», January 4, 1972.
39 «Washington Post», January 5, 1972.
40 Ibidem.
251

ванные. Известен такой факт. Секретарь президента Кен¬
неди по вопросам печати Пьер Сэлинджер открыто при¬
знает, что во время Карибского кризиса правительство
США ввело цензуру над информацией. «Вся информа¬
ционная политика правительства,— признает он в своих
воспоминаниях,— жестко и прямо планировалась. Пла¬
нирование политики в отношении распространения ново¬
стей было передано в руки Исполнительного комитета
Совета национальной безопасности». Координация реше¬
ний Исполкома была передана в руки самого Сэлиндже¬
ра, контролем над распространением военных новостей
ведал в Пентагоне Сильвестер, а дипломатических — в го¬
сударственном департаменте — Мэнинг. Сэлинджер лично
проводил частые встречи с руководителями информа¬
ционных агентств и крупнейших периодических издании
и давал им указания о характере информации, которая
должна была публиковаться. 24 октября 1962 г. Сэлинд¬
жер передал руководителям прессы и информационных
агентств специальный «Меморандум издателям и дирек¬
торам радио- и телевизионных программ новостей» из 12
пунктов. В меморандуме содержалось указание, какая ин¬
формация должна изыматься из статей и информацион¬
ных программ41.
Весьма строгая цензура уже давно существует на вы¬
ступления, будь то в письменной или устной форме, лю¬
бого служащего федерального правительства по вопро¬
сам внешней политики. Согласно специальному приказу
президента, все речи, заявления и статьи подобного рода
должны быть предварительно просмотрены и одобрены
в государственном департаменте США.
Жесткий контроль над средствами информации осу
шествляется не только в периоды осложнения междуна¬
родной обстановки. Он действует постоянно. Одно из
выражений этого — постоянный рост числа грифов секрет¬
ности. Согласно федеральному законодательству, уста¬
новлено три грифа секретности. Это — «конфиденциаль¬
но», «секретно» и «совершенно секретно». Однако в госу¬
дарственных учреждениях Вашингтона в настоящее вре¬
мя неофициально применяется десяток других служеб¬
ных грифов, таких, как «для ограниченного пользования»,
«только для официального пользования», «только для
41 Pierre Salinger. Op. cit., p. 287, 290.
252

правительственного пользования», «только для чтения»,
«не для печати», «документ внутреннего пользования».
Все это резко ограничивает доступ посторонних лиц к
правительственной информации и мешает широким мас¬
сам американцев получать сведения об истинном положе¬
нии вещей по многим аспектам международной политики.
Все эти факты показывают истинную цену напыщен¬
ным разговорам о «свободах», якобы существующих в ка¬
питалистической Америке. На самом деле правящие кру¬
ги страны, официальный Вашингтон в значительной сте¬
пени установили государственный контроль над информа¬
цией, поступающей к населению. Этот контроль является
одним из мощных рычагов управления всей пропаганди¬
стской машиной США.
Вместе с тем нельзя не видеть п того факта, что общее
изменение в настроениях американских масс все больше
побуждает государственных деятелей США отходить от
антикоммунистических спекуляций и пытаться поднять
свой авторитет конкретными делами, ведущими к ослаб¬
лению международной напряженности и улучшению со¬
ветско-американских отношений.

IX
РОЛЬ КОНГРЕССА
Во внешнеполитической деятельности США конгресс
несет свою, порученную ему правящими кругами страны
нагрузку. При этом взаимосвязи конгресса с внешнеполи¬
тическим механизмом, масштабы его влияния на амери¬
канскую дипломатию, обусловленные рядом конститу¬
ционных, исторических и классовых особенностей, посте¬
пенно изменяются не в пользу этого законодательного
органа.
В конституции США, в отличие от конституций многих
других буржуазных государств, предоставляющих главе
государства или правительству основные полномочия в
области внешней политики, закреплено распределение
этих полномочий между исполнительной и законодатель¬
ной властями.
В результате уже в самой конституции была наруше¬
на четкость прерогатив исполнительной и законодатель¬
ной властей во внешнеполитической области. Так, напри¬
мер, предоставив президенту полномочия заключать до¬
говоры и назначать послов, конституция обусловила их
утверждение согласием сената. Создатели конституции
наделили законодательный орган и другими важными
полномочиями, предусмотрев, что «конгресс будет иметь
право устанавливать и взимать налоги... регулировать
торговлю с иностранными государствами... устанавливать
единообразное положение о натурализации... определять
и карать пиратство и преступления в открытом море и
254

нарушения международного права... объявлять войну...
набирать и содержать армии... и флот... издавать поло¬
жения об управлении и регулировании сухопутных и мор¬
ских сил...» 1 Особо важное значение имеет положение
конституции о предоставлении конгрессу исключительно¬
го права распоряжаться финансами страны: «...никакие
деньги не будут выдаваться казначейством иначе как на
основании предписаний, установленных законом»1 2.
Уже первые годы существования США показали, что
принцип «разделения властей» явился, говоря словами
американского исследователя Эдварда Корвина, лишь
«приглашением к борьбе за привилегию определять аме¬
риканскую внешнюю политику»3. Когда в соответствии
с конституционным положением первый президент США,
Вашингтон, пришел в сенат за «советом и согласием» по
поводу договора с южными племенами индейцев, там его
ожидал настолько холодный прием, что президент вы¬
нужден был покинуть зал заседания. После этого н'иодин
президент до Вудро Вильсона не появлялся лично в сена¬
те, когда он хотел получить его «совет и согласие». Так,
«независимость» первого конгресса положила по сущест¬
ву. начало независимости президента от конгресса. С тех
пор мало-помалу президент оттеснил сенат и конгресс в
целом в вопросах внешней политики на второй план.
Выступая в сенатской комиссии по иностранным де¬
лам, профессор университета Тафта Бартлетт так охарак¬
теризовал этот процесс: «Роли исполнительной и законо¬
дательной властей федерального правительства почти
полностью поменялись местами со времени 1789 года. Это
изменение происходило вначале постепенно, со значи¬
тельным ускорением в первой половине века и с голово¬
ломной быстротой в последние 20 лет. Фактически теперь
президент определяет внешнюю политику и решает воп¬
росы войны и мира. Конгресс игнорируют, или он вынуж¬
ден молча соглашаться или одобрять и поддерживать
действия президента»4.
1 «The Constitution of the United States of America, Analysis and
Interpretation». Washington, 1964, p. 40.
2 Ibid., p. 42.
3 Edward Corwin. The President: Office and Power. N. Y., 1948,
p. 208.
4 «US National Commitments to Foreign Powers». Hearings before
the Committee on Foreign Relations. Washington, 1967, p. 20.
255

Большинство буржуазных ученых, специализирую¬
щихся на исследовании и защите американской государ¬
ственной системы, объясняют проявляющиеся время от
времени расхождения между президентом и конгрессом
лишь «действенностью» и «жизненностью» принципа
«разделения властей» или, как они говорят, «демократи¬
ей в действии». Однако расхождение между президентом
и конгрессом — это прежде всего внешнее проявление бо¬
лее глубинных противоречий и борьбы в правящих кру¬
гах США, результат недовольства отдельных сложивших¬
ся в них группировок. Именно с этих позиций следует рас¬
сматривать процесс сложных взаимоотношений между ис¬
полнительной и законодательной властями США.
Внешнеполитические полномочия и органы конгресса
Из двух палат конгресса — сената и палаты предста¬
вителей— сенат как верхняя палата конгресса в силу
закрепленных за ней конституцией полномочий является
более влиятельным органом в области внешнеполитиче¬
ских дел, чем палата представителей, которая тради¬
ционно занималась в первую очередь финансово-эконо¬
мическими и внутриполитическими проблемами страны.
Однако, по мере того как американский империализм
все глубже втягивался в глобальную экспансию, грани,
разделявшие проблемы внутренней и внешней политики,
стали стираться. Это отразилось и на деятельности кон¬
гресса. Достаточно сказать, что если в 1925 г. лишь один
из 25 законопроектов, рассматривавшихся в Капитолии,
касался международной политики, то в 1945 г. уже каж¬
дый пятый был посвящен этим вопросам5. В послевоен¬
ное время внешнеполитическая активность конгресса
еще более усилилась. В этой связи роль палаты предста¬
вителей в вопросах международной политики значитель¬
но возросла, особенно в силу ее конституционной преро¬
гативы распоряжаться «кошельком» страны.
Участие американского сената во внешнеполитиче¬
ских делах США вытекает из ряда положений конститу¬
ции, и прежде всего из предоставленного ему права
5 Holbert N. С а г г о 11. The House of Representatives and Foreign
Affairs. Boston, 1966, p. 20.
256

одобрять договорные отношения США с иностранными
государствами. В соответствии с американской консти¬
туцией международные договоры, в которых участвуют
США, признаются высшим законом страны, имеющим
преимущество перед конституциями и законами пяти —
десяти штатов. Вероятно, учитывая это, создатели кон¬
ституции включили в нее специальное положение о том,
что президент может заключать договоры с иностранны¬
ми государствами только «с совета и согласия сената при
условии одобрения 2/3 присутствующих сенаторов». Это
положение предусматривает необходимость ратификации
договора, заключенного президентом или его представи¬
телем, но не обязывает президента испрашивать «совета»
на стадии подготовки договора.
С тем чтобы избежать в будущем затруднений с
утверждением того или иного договора в конгрессе, пре¬
зиденты часто включают сенаторов в число лиц, ведущих
переговоры по заключению какого-либо договора. Так,
например, в ходе переговоров между СССР, США и Ве¬
ликобританией о запрещении ядерных испытаний на
различных стадиях принимали участие сенаторы Фул¬
брайт, Спаркмен, Хемфри, Пастор, Айкен. Сенату такая
практика дает возможность оказывать определенное
влияние на администрацию на ранней стадии подготовки
договора.
После того как договор подписан президентом и на¬
правлен в сенат для одобрения, он передается в сенат¬
скую комиссию по иностранным делам, где рассматри¬
вается на закрытых заседаниях. Комиссия может пере¬
дать договор на утверждение сената без изменений, с
поправками или не передать совсем. Решение сената при¬
нимается в форме резолюции о ратификации договора.
Следующее по значению средство воздействия сената
на внешнюю политику связано с положением конститу¬
ции о том, что все президентские назначения ответствен¬
ных должностных лиц утверждаются сенатом (в том чис¬
ле послов, посланников, консулов и других представите¬
лей США в зарубежных государствах и международных
организациях) 6. Утверждению сената подлежат также и
ответственные сотрудники государственного департамен¬
6 В этом случае согласие сената не требует 2/3 присутствующих сена¬
торов. Одобрение кандидатур происходит простым большинством.
9 Заказ № 4991
257

та: государственный секретарь, его заместители, помощ¬
ники, советник по юридическим вопросам, советник де¬
партамента, равно как и руководители министерства
обороны, члены Комитета начальников штабов и другие
лица. Кроме того, в 1946 г. конгресс принял Закон о за¬
граничной службе, который предусматривал, что не
только послы и посланники, но и другие чиновники за¬
граничной службы должны утверждаться сенатом. 89-й
конгресс, например, одобрил 2759 назначений президен¬
та, из которых 2578 были чиновниками заграничной
службы 1. Сенат, таким образом, по крайней мере теоре¬
тически, имеет возможность воспрепятствовать назначе¬
нию тех лиц, которые его не устраивают, и тем самым
создать определенные трудности для президента.
Вся основная деятельность обеих палат конгресса,
как сената, так и палаты представителей, в том числе и
участие в обсуждении внешнеполитических проблем, осу¬
ществляется через их постоянные и специально создан¬
ные комиссии и подкомиссии7 8.
Еще Вудро Вильсон в свое время утверждал, что
«конгресс на сессии — публичное представление, тогда
как в комиссиях — конгресс за работой»9. Процесс пере¬
несения решения вопросов с пленарных заседаний в ко¬
миссии и подкомиссии, иначе говоря на рассмотрение их
более узким кругом лиц, неизменно прогрессирует. И это
не случайно. Комиссии и подкомиссии с их часто закры¬
тыми заседаниями, методом назначения членов по си¬
стеме «старшинства», почти неограниченной властью
председателя создают благоприятные условия для эф¬
фективного проведения нужных монополистическому ка¬
питалу решений.
В то время когда вопросы американской внешней и
внутренней политики не переплетались так тесно, как в
наши дни, внешнеполитическими проблемами занима¬
лись в обеих палатах лишь постоянные комиссии по ино¬
странным делам. Сейчас им приходится соперничать в
этой области по меньшей мере с половиной из 36 посто¬
янных комиссий и десятками их подкомиссий.
7 «Background Information on the Committee on Foreign Relations
United States Senate». Washington, 1968, p. 31.
8 John D. Lees. The Committee System of the United States Cong¬
ress. London — N. Y., 1967.
0 Woodrow Wilson. Congressional Government. N. Y., 1956, p. 69.
258

И все же основная деятельность конгресса в области
внешней политики по-прежнему осуществляется через
постоянные комиссии по иностранным делам сената и
палаты представителей.
Одной из самых влиятельных в конгрессе является
сенатская комиссия по иностранным делам, состоящая
из 19 членов, председателем которой в течение длитель¬
ного времени состоит сенатор-демократ Фулбрайт. Спе¬
циальные прерогативы сената в области внешней поли¬
тики делают его комиссию по иностранным делам пред¬
метом постоянного внимания со стороны президента, раз¬
личных правительственных учреждений, лоббистов и
общественности. Желая заручиться поддержкой со сто¬
роны сената, представители исполнительной власти по¬
стоянно консультируются с членами комиссии, в особен¬
ности с ее председателем.
Опыт показывает, что рассмотрение того или иного
вопроса в сенатской комиссии по иностранным делам
является в законодательном процессе США важным эта¬
пом, который во многом определяет судьбу этого вопро¬
са. Используя право проводить слушания и расследова¬
ния, комиссия получает широкие возможности для все¬
стороннего обсуждения внешнеполитических проблем.
К таким обсуждениям привлекаются как представители
администрации, вплоть до государственного секретаря,
так и специалисты — ученые и общественные деятели.
Развивая свою активность, сенатская комиссия по
иностранным делам в последние годы не только провела
детальные обсуждения ряда международных договоров,
заключенных Соединенными Штатами, в том числе Мос¬
ковского договора о запрещении ядерных испытаний в
трех средах и Договора о нераспространении ядерного
оружия, но и организовала слушания по важнейшим во¬
просам внешней политики США. Сюда относятся слу¬
шания о политике США в отношении Западной Европы,
КНР, ряд слушаний по вопросам, связанным с войной
во Вьетнаме, и т. д. В силу критического отношения мно¬
гих из выступавших к правительственной линии эти слу¬
шания вызывали значительный интерес у американской
общественности.
Аппарат комиссий по иностранным делам сената и
палаты невелик. В соответствии с положениями Закона
1946 г. об изменении структуры конгресса комиссии по
9*
259

иностранным делам палаты и сената могут иметь по че¬
тыре советника и по шесть чиновников. Кроме того, ко¬
миссии пользуются услугами научно-исследовательского
персонала законодательно-справочной службы библио¬
теки конгресса, где в отделе по иностранным делам ра¬
ботают 15 высококвалифицированных экспертов по
внешнеполитическим вопросам. Комиссии часто запра¬
шивают информацию у органов исполнительной власти,
иногда заключают контракты на разработку той или
иной проблемы с научно-исследовательскими центрами,
университетами и отдельными крупными специалистами.
Комиссии по иностранным делам сената и палаты
представителей представляют собой своеобразную фор¬
му связи и сотрудничества законодательной и исполни¬
тельной властей. Бывший в свое время председателем
комиссии по иностранным делам палаты Джеймс Ри¬
чардс, характеризуя роль комиссий по иностранным де¬
лам, писал: «Комиссии обеих палат играют довольно
уникальную роль в процессе формирования политики.
Они осуществляют связь между исполнительной властью
с ее специализированными знаниями и палатой и сена¬
том, обладающими общими знаниями или отсутствием
знаний» 10.
Для постоянных консультаций и сотрудничества с ис¬
полнительной властью комиссии образуют различные
подкомиссии.
Комиссия ио иностранным делам сената США, напри¬
мер, образует три типа подкомиссий: консультативные
(постоянные), временные и исследовательские. Число
консультативных подкомиссий к моменту прихода к вла¬
сти администрации Никсона достигло десяти. Они созда¬
ются для обсуждения текущих вопросов с представите¬
лями государственного департамента и других внешне¬
политических ведомств. Большинство из них носит регио¬
нальный характер и соответствует региональным управ¬
лениям госдепартамента. Сюда относятся подкомиссии
по европейским, африканским, дальневосточным делам
и т. п. Однако некоторые подкомиссии этого типа носят
и проблемный характер, как, например, подкомиссии по
10 James Р. Richards. The House of Representatives in Foreign Af¬
fairs. «Annals of American Academy of Political and Social Scien¬
ce», vol. 289, September 1953.
260

разоружению, по экономической и социальной политике
и т. д. Работа этих подкомиссий, как правило, носит
неофициальный характер, но время от времени в них
проводятся публичные слушания п.
Временные подкомиссии, учреждение которых стано¬
вится все более редким, обычно занимаются рассмотре¬
нием деталей того или иного международного согла¬
шения.
Исследовательские подкомиссии за последние 20 лет
учреждались сенатской комиссией по иностранным де¬
лам для изучения различных аспектов осуществления
американской внешней политики — внешней пропаганды,
иностранной помощи, торговли между Востоком и Запа¬
дом. В 1958—1960 гг. в соответствии со специальной ре¬
золюцией сената вся комиссия в целом временно была
превращена в такого рода исследовательский орган. По
ее контракту различные научно-исследовательские цен¬
тры США подготовили 15 докладов по важнейшим во¬
просам внешней политики США, которые затем обсуж¬
дались в комиссии. Среди них был, в частности, доклад
Брукингского института, представлявший собой первое
исследование организации и работы внешнеполитическо¬
го механизма США11 12.
Возрастающим влиянием в области внешней полити¬
ки США пользуются комиссии по ассигнованиям. Теоре¬
тически эти комиссии не должны касаться в своих реше¬
ниях существа политики, а лишь стоимости тех плп иных
программ, уже одобренных, например, комиссиями по
иностранным делам. Однако на деле комиссии по ассиг¬
нованиям принимают очень важные, по существу поли¬
тические, решения, выделяя средства, необходимые для
осуществления этих программ или отказывая в них.
И, поскольку комиссии по ассигнованиям рассматривают
вопрос после того, как принято решение относительно
существа программы, их решение является на деле по¬
следним в отношении осуществления той или иной про¬
граммы. В этой связи представляется справедливой ха¬
11 «Background Information on the Committee on Foreign Relations
United States Senate», p. 12—16.
12 «United States Foreign Policy. The Formulation and Administra¬
tion of United States Foreign Policy». Study Prepared at the Re¬
quest of the Committee on Foreign Relations United States Senate
by Brookings Institution. Washington, 1960.
261

рактеристика, данная профессором Кэрролом комиссии
по ассигнованиям палаты представителей: «Это наиболее
мощное в палате представителей орудие контроля за
курсом политики и ее осуществлением» 13.
Особое место во внешнеполитической деятельности
американского конгресса занимает работа комиссии по
правительственным операциям сената и аналогичной ко¬
миссии палаты представителей, в задачи которых офици¬
ально входит наблюдение за деятельностью правитель¬
ственных ведомств Вашингтона. В сенатской комиссии по
правительственным операциям давно сложилась влия¬
тельная подкомиссия под руководством реакционного
сенатора-демократа Генри Джексона, которая с конца
50-х годов занимается главным образом проблемами
организации внешнеполитического механизма США и
управления им. Первоначально этот орган назывался
подкомиссией по механизму национальной политики, по¬
том— подкомиссией по кадрам и операциям в сфере на¬
циональной безопасности и, наконец, в последнее вре¬
мя — подкомиссией по национальной безопасности и
международным операциям 14. За время своей деятель¬
ности подкомиссия сенатора Джексона провела исследо¬
вание функционирования системы Совета национальной
безопасности, роли государственного департамента и
американских послов за границей, а в последнее время
занималась применением программирования в сфере
внешней политики и методики ведения международных
переговоров.
Следует отметить, что проводившиеся подкомиссией
слушания с привлечением видных правительственных
чиновников и подготовленные на их основе доклады вы¬
зывали обычно широкий интерес в правительственных
кругах Вашингтона, и нередко правительство следовало
выработанным в подкомиссии рекомендациям в области
реорганизации внешнеполитического механизма. Как от¬
мечает, например, в своих воспоминаниях Артур Шле¬
зингер, после обсуждения в подкомиссии работы Совета
национальной безопасности, совпавшего с приходом к
власти президента Кеннеди, «вновь избранный президент
13 Holbert N. С а г г о 11. Op. cit., р. 73.
14 «The National Security Council. Jackson Subcommittee Papers on
Policy-Making at the Presidential Level». N. Y., 1966, p. VI1.
262

высоко отзывался об исследовании Джексона и говорил
о том, что он надеется использовать СНБ и его механизм
более гибко, чем в прошлом» 15.
Быстро увеличивающиеся расходы на космические
исследования и растущее влияние этих исследований на
военную и международную политику выдвигают недавно
созданные комиссию по науке и астронавтике в палате
представителей и комиссию по астронавтике и космиче¬
ским наукам в сенате в группу комиссий, влияющих на
формирование внешней политики.
К числу активно действующих в области внешней по¬
литики относятся также комиссии обеих палат по делам
междуштатной и внешней торговли, по делам вооружен¬
ных сил, юридические, занимающиеся вопросами между¬
народного права, международных патентов, авторского
права, натурализации и иммиграции. Военные, эконо¬
мические и финансовые аспекты внешней политики во¬
влекают все большее число комиссий конгресса в сферу
внешнеполитических дел, тогда как раньше их основной
заботой были лишь внутригосударственные проблемы.
Характерным примером являются комиссии по делам
сельского хозяйства, которые, в силу того что сельскохо¬
зяйственные продукты составляют часть программы по¬
мощи США зарубежным странам, оказываются участни¬
ками обсуждения внешнеполитических проблем.
В конгрессе, кроме постоянных комиссий и подкомис¬
сий, имеются специальные комиссии, которые образуются
обеими палатами порознь и совместно. Такие комиссии
играют иногда очень важную роль в деятельности кон¬
гресса, в том числе и в области внешней политики.
Специальные комиссии создаются из членов различ¬
ных комиссий для изучения какой-либо проблемы, пред¬
ставляющей общий интерес для нескольких комиссий, и
обычно носят консультативный характер. Они лишены
права представлять законопроекты, и их рекомендации
проводятся в жизнь заинтересованными постоянными
комиссиями. Тем не менее они способны оказывать иног¬
да весьма большое влияние на палаты. Достаточно упо¬
мянуть специальную комиссию палаты представителей
по иностранной помощи, которая была создана в связи
15 Arthur М. Schlesinger. A Thousand Days. John F. Kennedy in
the White House. Boston, 1965, p. 180.
263

с планом Маршалла из представителей 12 различных
комиссий, связанных так или иначе с внешней полити¬
кой. Комиссия была очень активна п серьезно соперни¬
чала с комиссией по иностранным делам.
Особую категорию составляют комиссии по расследо¬
ваниям, создаваемые как в каждой из палат, так и сов¬
местно для расследования деятельности правительствен¬
ных учреждений, конгрессменов и правительственных
служащих.
До 1946 г. количество таких комиссий по расследова¬
нию было весьма большим. В настоящее время их рабо¬
ту часто выполняют постоянные комиссии. Скандальную
известность приобрели постоянная комиссия палаты
представителей по расследованию антиамериканской
деятельности и сенатская подкомиссия по вопросам
«внутренней безопасности», которая занималась, напри¬
мер, проверкой работников Секретариата ООН, поведе¬
ния американских дипломатов за границей и т. д. Эти
детища маккартистских времен пытаются насаждать в
США ультрареакционные, антисоветские и антикомму¬
нистические взгляды.
Эрозия главных прерогатив
Своеобразие положения дел в американском конгрес¬
се заключается в том, что наряду с постоянным расши¬
рением его деятельности во внешнеполитической области
происходят явное ослабление и эрозия тех главных пре¬
рогатив, которые предоставлены ему в этой области кон¬
ституцией. Это относится к таким важнейшим полномочи¬
ям, как объявление войны и мира, заключение междуна¬
родных договоров, утверждение руководителей амери¬
канской внешней политики и их отчетности перед
конгрессом.
Создатели конституции США совершенно определен¬
но передали конгрессу право объявлять войну. Что же
касается использования вооруженных сил, то президент
мог как главнокомандующий использовать вооруженные
силы страны без разрешения конгресса лишь для отра¬
жения неожиданного нападения на США. Однако он не
мог использовать их для наступательных военных дей¬
ствий.
264

Первые президенты США соблюдали эти конституци¬
онные положения. В 19-м веке вооруженные силы США
уже использовались президентами по их собственному
усмотрению для колониальных интервенций под видом
защиты жизни и собственности американских граждан
на так называемых «отсталых территориях». Но эти дей¬
ствия американские историки не относят к разряду
противоречащих конституции, так как формально они не
вели к военным действиям против «суверенных госу¬
дарств».
В 20-м же веке использование вооруженных сил про¬
тив иностранных суверенных государств без разрешения
конгресса стало обычной практикой. Президенты Теодор
Рузвельт, Тафт, Вильсон, Франклин Рузвельт создали
многочисленные прецеденты вовлечения США в военные
действия без санкции конгресса. После второй мировой
войны президенты Трумэн, Эйзенхауэр, Кеннеди и Джон¬
сон сделали эту практику нормой. Так, например, когда
президент Трумэн послал американские войска в 1950 г.
в Корею без санкции конгресса, в официальном бюлле¬
тене государственного департамента была опубликована
статья, в которой говорилось, что «использование воору¬
женных сил США без консультаций с конгрессом» явля¬
ется «традиционным правом президента» 16.
В 1951 г., когда сенатские комиссии по иностранным
делам и вооруженным силам обсуждали намерение Тру¬
мэна послать шесть дивизий американских войск в Евро¬
пу, государственный секретарь Ачесон заявил сенаторам,
что «президент не только имеет право использовать
вооруженные силы для осуществления широкой внешней
политики Соединенных Штатов и выполнения договоров,
но совершенно ясно также, что конгресс не может вме¬
шиваться в его деятельность, проводимую в соответствии
с полномочиями, предоставленными ему конституцией» 17.
В последующие годы конгресс в резолюциях, приня¬
тых в связи с ближневосточным кризисом 1957 г., кариб-
ским кризисом 1962 г., провокацией в Тонкинском заливе
в 1964 г., пошел дальше простого «разрешения» прези¬
денту использовать вооруженные силы за пределами 18
18 «Department of State Bulletin», vol. 23, 1950, N 578, p. 177.
17 «Assignment of Ground Forces of the United States to Duty in
the European Area». Hearing by Committees on Foreign Relations
and Armed Forces, 1951, p. 92.
265

страны; в них по существу выражалась поддержка дей¬
ствий президента в интересах так называемого «нацио¬
нального единства».
Резолюция по поводу событий в Тонкинском заливе,
предоставившая правительству США неограниченные
возможности для эскалации войны во Вьетнаме, была
принята конгрессом по просьбе президента в спешке,
«без каких-либо вопросов и колебаний». В докладе се¬
натской комиссии по иностранным делам, возглавляемой
сенатором Фулбрайтом, по вопросу о национальных обя¬
зательствах в этой связи отмечалось, что «резолюция по
Тонкинскому заливу представляет собой кульминацион¬
ную точку в процессе той конституционной эрозии, кото¬
рая началась в первые годы этого столетия. В широком
смысле резолюция является признанием по существу
неограниченного президентского контроля над вооружен¬
ными силами» 18.
Следует, правда, отметить, что в последнее время в
связи с расширением агрессии США во Вьетнаме и свя¬
занным с этим растущим недовольством внешней поли¬
тикой американского правительства в самих США и за
рубежом в конгрессе США наметилась тенденция вполне
определенного протеста против существующей практики,
когда исполнительная власть, не считая нужным даже
проконсультироваться с конгрессом, вовлекает страну в
военные конфликты. Призывы к пересмотру практики
предоставления президенту «чистых чеков» в междуна¬
родных делах исходят прежде всего от сенатской комис¬
сии по иностранным делам, которая в докладе о нацио¬
нальных обязательствах, опубликованном в 1967 г.,
попыталась разобраться, почему же конгресс сам согла¬
сился передать исполнительной власти права, которые
«вне всяких сомнений по конституции должны осущест¬
вляться конгрессом» 18 19.
Широкие права президента в решении вопросов вой¬
ны и мира были закреплены не только многолетней прак¬
тикой, но и услужливыми выводами американской поли¬
тической науки. Существовавшая десятилетиями тенден¬
ция все большего усиления ответственности исполнитель-
18 Дж. Уильям Фулбрайт. Самонадеянность силы. М., 1967,
стр. 58.
19 «National Commitments. The Committee on Foreign Relations. Re
port N 797». Washington, 1967, p. 20.
266

поп власти во внешнеполитических делах оправдывалась
теорией, что в современную эпоху вопросы внешней по¬
литики, и в частности вопросы войны, требуют быстрых,
решительных действий информированного руководителя,
не связанного парламентскими ограничениями. Как за¬
являет один из апологетов этой теории, «прерогатива
конгресса объявлять войну имеет сегодня минимальное
значение... Трудно представить себе, что в будущем лю¬
бая военная акция большого масштаба начнется с того,
что резолюция конгресса определит, вступать Америке в
войну или нет»20.
Однако в последнее время подобные рассуждения вы¬
зывают в США серьезные возражения и находят все
меньше приверженцев. Вот что писала, например, по по¬
воду теории неограниченных полномочий «информиро¬
ванного руководителя» в вопросах ведения войны «Ныо-
Йорк тайме» в статье «Конгресс и война»: «Эта теория
оказалась сильно поколеблена недавним опытом страны
в Юго-Восточной Азии, где серия поспешных действий,
предпринятых ради достижения сомнительных целей,
продемонстрировала ошибочность президентских сужде¬
ний и суждений «секретной» разведывательной службы,
на которые они, видимо, опирались. Стало ясно, что сов¬
ременная война с ее огромной разрушительной силой и
угрозой окончательного уничтожения более, чем когда-
либо, требует той системы контроля и противовесов, ко¬
торая гарантировала бы от человеческой ошибки и ко¬
торую отцы-основатели благоразумно вписали в консти¬
туцию Соединенных Штатов»21.
Отражением именно таких Настроений явилось рас¬
смотрение еще в 1967 г. сенатской комиссией по иност¬
ранным делам предложенного Фулбрайтом проекта ре¬
золюции, утверждавшего, что для отправки войск в дру¬
гие страны требуется обязательное одобрение конгресса.
Проект получил подавляющее большинство голосов в ко¬
миссии, но встретил ожесточенное сопротивление прези¬
дента Джонсона, а затем и президента Никсона.
Несмотря на это, в атмосфере нарастающей критики
односторонне принимаемых президентом решений по
20 Sheldon Appleton. United States Foreign Policy. Boston, 1968,
p. 89.
21 «New York Times», May 5, 1970.
267

вьетнамскому вопросу сенат принял 25 июня 1969 г. ре¬
золюцию «о национальных обязательствах»22. В ее по¬
становляющей части говорится, что «национальное обя¬
зательство со стороны Соединенных Штатов может быть
только результатом утвердительного решения законода¬
тельного и исполнительного органов власти Соединенных
Штатов в форме договора, закона или совместной резо¬
люции обеих палат конгресса, конкретно предусматрива¬
ющих такое обязательство»23.
Принятие резолюции «о национальных обязатель¬
ствах» было определенным успехом представителей тех
кругов США, которые обеспокоены тяжелыми уроками
вьетнамской войны и хотят, чтобы конгресс в большей
степени мог подстраховывать правительство от подобных
провалов.
В развитие этой резолюции сенат в декабре 1969 г.
принял поправку к законопроекту об ассигнованиях на
оборону, запрещающую использование этих средств для
интервенции американских наземных войск в Лаосе и
Таиланде. Это было, с одной стороны, попыткой избе¬
жать «новых Вьетнамов», с другой — претензией на бо¬
лее активное партнерство исполнительной власти и кон¬
гресса во внешней и военной политике.
Оппозиция конгресса официальному курсу политики
администрации Никсона в Индокитае выразилась и в
требовании отмены Тонкинской резолюции, послужившей
«юридическим основанием» американской агрессии про¬
тив ДРВ. В течение месяца сенат дважды проголосовал
за отмену Тонкинской ^резолюции, правда уже ставшей
ненужной американской военщине.
Распоряжение президента Никсона о вторжении в
Камбоджу вызвало новую волну возмущения американ¬
ской общественности и соответствующую реакцию в кон¬
грессе. В обеих палатах, в особенности в сенате, либе¬
ральные и умеренные конгрессмены выступили с рядом
новых инициатив, направленных на предотвращение
22 «Национальное обязательство», согласно резолюции, означает «ис¬
пользование вооруженных сил на иностранной территории или обе¬
щание оказать помощь иностранному государству, правительству
или народу путем использования вооруженных сил или финансо¬
вых ресурсов Соединенных Штатов сразу или же вслед за опреде¬
ленными событиями».
23 «Congressional Record», June 1969, N 125, p. S7153.
268

дальнейшей эскалации войны в Индокитае и на ограни¬
чение полномочий президента в этой области.
Среди множества проектов резолюций и поправок к
различным законопроектам особое внимание заслужи¬
вает поправка, внесенная сенаторами демократом Чёр¬
чем и республиканцем Купером к законопроекту о за¬
купках военного снаряжения. Предложение Чёрча — Ку¬
пера предусматривало запрещение финансировать лю¬
бые военные операции американских вооруженных сил
в Камбодже. По выражению Фулбрайта, это было еще
одной попыткой «убедить президента в том, что сенат не
поддерживает его политику», попыткой путем отказа в
необходимых средствах заставить президента считаться
с конгрессом. В результате долгой и ожесточенной борь¬
бы, сопровождавшейся внесением ряда контрпредложе¬
ний и компромиссных поправок, поправка Чёрча — Купе¬
ра была одобрена сенатом п направлена в палату пред¬
ставителей. Следует, однако, сказать, что предложение
Чёрча — Купера, имеющее целью как-то ограничить
дальнейшую эскалацию американской агрессии в Кам¬
бодже после массового вторжения вооруженных сил
США в эту страну, было, конечно, классическим приме¬
ром случая, когда «конюшня закрывается на замок после
того, как лошадь уже увели». Тем не менее сама поправ¬
ка и ход ее обсуждения ясно показали, что в конгрессе
имеется довольно мощный блок либеральных и умерен¬
ных конгрессменов, отражающих недовольство широкой
американской общественности и определенных руководя¬
щих кругов политикой Никсона в Индокитае, и этот
блок, чем дальше, тем настойчивее стремится различны¬
ми законодательными мерами ограничить бесконтроль¬
ную деятельность президента и вернуть конгрессу утра¬
ченную им роль в вопросах, касающихся использования
вооруженных сил за рубежом.
Семинедельная дискуссия вокруг поправки Чёрча —
Купера с особенной остротой вновь подняла конституци¬
онную проблему о соотношении законодательной и ис¬
полнительной властей в области внешней политики Со¬
единенных Штатов Америки. В ходе этой дискуссии на¬
метились и основные направления тех мер, которыми
«мятежные» конгрессмены пытались достичь своих це¬
лей: путем внесения в рассматриваемые законопроекты
отдельных поправок, направленных на предотвращение
269

эскалации войны в Индокитае, на прекращение военных
действий и вывод американских войск из Вьетнама.
Наиболее характерными из таких мер являются про¬
ект Закона о выходе из Вьетнама в 1971 г., внесенный
сенаторами Макговерном и Хэтфильдом, поправки ли¬
дера демократического большинства Майка Мэнсфильда
к законопроектам о выборочной воинской обязанности и
о военных закупках, аналогичная поправка депутата
Недзи в палате представителей и, наконец, вторая по¬
правка Чёрча — Купера к законопроекту о предвари¬
тельных ассигнованиях на помощь иностранным госу¬
дарствам.
Поправка Мэнсфильда к законопроекту о продлении
на два года Закона о выборочной воинской обязанности
призывала президента Никсона вывести все американ¬
ские вооруженные силы из Индокитая в течение 9 меся¬
цев после вступления этого законопроекта в силу при
условии освобождения всех американских военноплен¬
ных. Одобрение поправки Мэнсфильда сенатом было
объявлено американской прессой «историческим» собы¬
тием, представляющим собой «величайшую победу «го¬
лубей»».
Однако палата представителей не утвердила поправ¬
ку, и после прохождения ее через согласительную комис¬
сию в результате сильнейшего нажима на конгрессменов
со стороны Белого дома, государственного департамента
и Пентагона из нее оказалось изъятым указание конкрет¬
ного срока вывода американских войск и она преврати¬
лась в обычное, мало к чему обязывающее администра¬
цию пожелание конгресса об установлении конкретного
срока вывода вооруженных сил США из Индокитая.
Подобная же судьба постигла и поправку Мэнсфиль¬
да к законопроекту о военных закупках, которая уста¬
навливала шестимесячный срок вывода всех американ¬
ских войск из Южного Вьетнама. Одобренная сенатом,
она встретила сопротивление в палате представителей,
а согласительная комиссия отвергла требование об уста¬
новлении определенного срока вывода американских
войск, ограничившись общей формулировкой, что вывод
войск должен быть целью «национальной политики»
США.
Вторая поправка Чёрча — Купера была внесена к за¬
конопроекту о предварительных ассигнованиях на по¬
270

мощь иностранным государствам и предусматривала, что
ассигнованные средства не могут быть использованы для
вовлечения вооруженных сил США в военные действия
в Северном или Южном Вьетнаме, в Камбодже или Лао¬
се, а лишь для вывода их из Индокитая.
Юридическая подоплека этой поправки, как указы¬
вается в ее преамбуле, заключается в том, что после от¬
мены Тонкинской резолюции президент не имеет полно¬
мочий от конгресса на дальнейшее ведение войны в Ин¬
докитае и что его конституционные прерогативы верхов¬
ного главнокомандующего разрешают ему лишь защи¬
щать вооруженные силы в процессе их вывода.
В этом вторая поправка Чёрча — Купера смыкается
с законодательными мерами второго направления, кото¬
рое наиболее ярко выразилось в законопроекте, пред¬
ставленном сенатором Джавитсом. Его проект предус¬
матривал принятие специального закона, ограничиваю¬
щего право президента вести войну «в чрезвычайных об¬
стоятельствах». Любые военные действия, предпринятые
президентом, должны быть прекращены в течение
30 дней, если конгресс не разрешит их продолжение.
Законопроект Джавитса и аналогичные законопроек¬
ты сенаторов Стенппса н Иглтона затрагивают наиболее
важную часть проблемы соотношения исполнительной и
законодательной властен — полномочия в вопросах веде¬
ния войны.
Как уже отмечалось, в последнее время президенты
США все чаще стали использовать вооруженные силы
за рубежом без предварительного разрешения конгресса,
оправдывая это конституционными правами президента
как главнокомандующего армией и флотом США. Отме¬
на Тонкинской резолюции, например, не вызвала какого-
либо беспокойства у сторонников продолжения войны во
Вьетнаме, так как, по мнению представителей админи¬
страции, президент мог продолжать агрессию исходя из
своих прав главнокомандующего.
Такая широкая трактовка полномочий президента на¬
ряду с плачевным положением, в котором оказались
США в Индокитае, вызвала серьезное беспокойство у
широких и влиятельных кругов США, что нашло свое
отражение в конгрессе. Принятие резолюции о «нацио¬
нальных обязательствах», напоминающей исполнитель¬
ной цласти о том, что вооруженные силы США не могут
271

действовать за границей и обязательства об оказании
помощи не могут быть даны без определенного разреше¬
ния конгресса, выраженного в договоре или совместной
резолюции сената и палаты представителей, какого-либо
впечатления на администрацию Никсона не произвело.
За принятием этой резолюции последовали интервенции
в Камбодже и Лаосе, которые были предприняты прави¬
тельством без консультаций с конгрессом.
Вот почему даже такой консерватор, каким является
председатель сенатской комиссии по вооруженным силам
Джон Стеннис, всегда поддерживавший политику прави¬
тельства в Индокитае, решительно выступил за ограни¬
чение полномочий президента как главнокомандующего
американскими вооруженными силами, внеся соответст¬
вующий законопроект.
Дискуссии в конгрессе о масштабах президентских
полномочий отражали общее изменение внутриполитиче¬
ской обстановки в США. Концепция неограниченной пре¬
зидентской власти подвергается все большей критике
американской общественности. Этому в значительной
степени способствовал скандал, вызванный публикацией
секретных документов Пентагона, которые раскрыли пе¬
ред народом Соединенных Штатов и всем миром много¬
летний обман со стороны военщины и идущей у нее на
поводу республиканской администрации.
Вместе с тем нельзя не отметить и тот факт, что до¬
вольно продолжительное и широкое наступление законо¬
дателей на президента с целью ограничить его права и
заставить его несколько изменить внешнюю политику не
дали желаемого результата: администрация обращала
мало внимания на запоздалые законодательные акции
конгресса и продолжала свою политику. Большинство
американских обозревателей сходятся во мнении, что
президент в целом вышел победителем из трудных схва¬
ток с конгрессом.
Подводя итоги сессии конгресса, американская пе¬
чать отмечала, что Никсон нанес поражение Мэнсфильду
с его поправками о выводе войск США из Индокитая и
сокращении численности американских вооруженных сил
в Западной Европе, настоял на одобрении продления на
два года своих полномочий по призыву на военную служ¬
бу, добился, хотя и в урезанном виде, продолжения раз¬
работки системы противоракетной обороны, сохранил
272

большинство из своих просьб в области военного бюд¬
жета, получил согласие на выделение средств для поста¬
вок военного снаряжения в Камбоджу и Лаос.
Безрезультатность борьбы не могла не сказаться на
настроении многих либеральных конгрессменов. К концу
1971 г. в сенате наметился явный спад в законодательной
активности противников президента. Мэнсфильд вынуж¬
ден был отметить, что в сенате он замечает «чувство апа¬
тии и безразличия».
Эрозия внешнеполитических прерогатив конгресса
отнюдь не ограничивается полномочиями в области ис¬
пользования американских войск против иностранных
государств. В последнее время все чаще право ратифи¬
кации международных договоров сенатом — это бесспор¬
ное и исключительное право конгресса — обходится пре¬
зидентом путем заключения вместо договоров так назы¬
ваемых исполнительных соглашений, которые не требуют
«согласия» сената. Такой знаток проблемы полномочий
исполнительной и законодательной власти во внешней
политике США, как Джеймс Робинсон, подтверждает,
«что значение договора как инструмента национальной
политики, требующего согласия 2/3 сената, упало, а ис¬
пользование исполнительного соглашения возрастает»24.
Налицо и еще один процесс. Постепенная концентра¬
ция разработки важнейших вопросов внешней и военной
политики в Белом доме, в руках советников и помощни¬
ков президента ведет к тому, что зависимость исполни¬
тельной власти .от конгресса еще более ослабевает.
В отличие от руководителей основных внешнеполитиче¬
ских ведомств, сотрудники Белого дома не утверждаются
сенатом и обычно отказываются даже давать показания
в конгрессе. Более того, даже главам внешнеполитиче¬
ских ведомств может быть запрещено давать показания
о тех решениях, которые разрабатывались и принима¬
лись с их участием на уровне Белого дома.
Этот вопрос в довольно острой форме всплыл после
проведенной Никсоном реорганизации системы СНБ, при
обсуждении в сенатской комиссии по иностранным делам
назначения нового директора Агентства по контролю за
вооружениями и разоружению Джерарда Смита. Говоря
24 James A. Robinson. Congress and Foreign Policy-Making. N. Y.,
1967, p. 175.
273

о переходе важных функций координации внешней по¬
литики от государственного секретаря к помощнику пре¬
зидента по вопросам национальной безопасности Киссин¬
джеру, председатель комиссии сенатор Фулбрайт отме¬
чал: «С нашей точки зрения это выглядит как шаг в
сторону изъятия очень важных вопросов из ведения
установившихся традиционных ведомств, большинство
из которых ощущает некоторую долю ответственности
перед конгрессом, и передачу их в руки лиц, укрываю¬
щихся под зонтиком привилегий президентской власти
и не чувствующих на себе ответственности реагировать
на сигналы из конгресса»25,
Стремясь остановить этот процесс и утвердить прин¬
цип подотчетности исполнительной власти перед законо¬
дательным органом, Фулбрайт внес в марте 1971 г. зако¬
нопроект, обязывающий государственного секретаря,
советников Белого дома и других правительственных
должностных лиц являться в соответствующие комиссии
конгресса для дачи показаний,
Со своей стороны под видом налаживания лучшего
взаимодействия с конгрессом исполнительная власть
стремится упрочить свое влияние над последним и огра¬
ничить его самостоятельность, Определенные элементы
такой системы уже имеются. Президент имеет по мень¬
шей мере одного помощника, основная обязанность ко¬
торого поддерживать отношения с конгрессом в деле
обеспечения законодательной программы президента,
Существуют организационно оформленные связи между
комиссиями по иностранным делам сената и палаты
представителей и ведущими внешнеполитическими ве¬
домствами— государственным департаментом и мини¬
стерством обороны, Координацию политики с руководя¬
щим составом конгресса госдепартамент осуществляет
через специального помощника госсекретаря по связи с
конгрессом,
У Пентагона существует тесная связь с комиссией по
делам вооруженных сил и комиссией по ассигнованиям
сената, Следует отметить, что между конгрессом и Пен¬
тагоном традиционно существует более тесная и повсе¬
дневная координация планов и деятельности, чем между
25 «Nomination of Gerard С. Smith». Hearings before the Committee
on Foreign Relations United States Senate. Washington, 1969, p, 6.
274

конгрессом и госдепартаментом. Как писала «Нью-Йорк
тайме», «Конгресс всегда относился к Пентагону, как к
избалованному ребенку, открывая чековую книжку при
первом намеке на то, что нужно какое-то новое оружие
или требуются какие-то новые расходы»26.
Правда, и здесь можно заметить проявление тех
«мятежных» тенденций, о которых говорилось выше.
Так, например, комиссия по иностранным делам палаты
представителей не согласилась с доводами представите¬
лей Пентагона и сократила требуемую сумму ассигнова¬
ний на развертывание системы «Сейфгард», а практика
отказа Пентагона предоставлять информацию конгрессу
заставила комиссию по иностранным делам сената в
июне 1971 г. единогласно потребовать от министерства
обороны представить на ее рассмотрение пятилетний
план военной помощи, пригрозив решением прекратить
предоставление такой помощи, если документ не будет
представлен в течение 35 дней.
Стало распространенной практикой, что важнейшие
законопроекты готовятся правительственными ведомст¬
вами и лишь представляются в конгресс председателями
комиссий или рядовыми конгрессменами. Представители
госдепартамента принимают участие в рабочих сессиях
комиссий. Вполне нормальным считается процедура на¬
правления комиссиями законопроектов в правительствен¬
ные учреждения для проверки и редактирования. Адми¬
нистрация не только готовит проекты законов, но и в
значительной степени определяет календарь работы са¬
мих палат.
Все эти факты говорят о том, что на конгресс США
распространяется действие тех политических, классовых
сил, которые вызвали в условиях государственно-моно¬
полистического капитализма повсеместный кризис бур¬
жуазных парламентских институтов.
Основы влияния Капитолия
В послевоенные годы проявлялись, таким образом,
две взаимно переплетающиеся тенденции, которые и
определяют истинное положение конгресса во внешнепо-
28 «New York Times», June 25, 1968.
275

литических делах США. С одной стороны, в результате
закономерностей развития государственно-монополисти¬
ческого капитализма происходит колоссальное сосредо¬
точение власти у президента США и связанное с этим
относительное падение роли конгресса. С другой сторо¬
ны, в силу расширения арсенала недипломатических
средств во внешней политике США (экономических, во¬
енных, идеологически?; и т. д.) конгресс все больше во¬
влекается в обсуждение вопросов внешней политики, и
его участие в корректировании политики США за грани¬
цей и особенно в пропаганде этой политики среди аме¬
риканской общественности значительно возросло по
сравнению с довоенным периодом.
Узость интересов конгрессменов, в особенности
членов палаты представителей, недостаточность ин¬
формации, которой они располагают, ее секретность,
все увеличивающееся количество и сложность внешне¬
политических проблем, быстрота, с которой они
должны решаться,— именно эти причины обычно вы¬
двигаются буржуазными исследователями для объяс¬
нения неуклонного падения роли конгресса в процессе
формирования внешней политики США. Важнее,
конечно, то обстоятельство, что аппарат исполнительной
власти имеет более совершенную бюрократическую орга¬
низацию по сравнению с распыленностью ответственно¬
сти и отсутствием должной координации в деятельности
органов конгресса. Поэтому президент и соответствую¬
щие правительственные ведомства используются в инте¬
ресах монополий чаще и охотнее, выполняя основную ве¬
дущую роль в формировании и проведении внешней
политики США.
Тем не менее очевидно, что американский конгресс
вообще и в области многих внешнеполитических меро¬
приятий в частности играет четко для него определенную
и важную для монополистического капитала страны
роль. Занимаясь распределением федерального бюдже¬
та, в частности в области военных расходов или ассигно¬
ваний на иностранную помощь, вопросами внешнеэконо¬
мической, в частности тарифной, политики, конгресс
вступает в сферу, жизненно важную для прибылей аме¬
риканских монополий. Именно поэтому последние уде¬
ляют особое внимание сохранению и укреплению своих
рычагов влияния в Капитолии.
276

Хорошо известно, что «военный бизнес» американ¬
ских монополий вызвал широкие масштабы прямого под¬
купа американских конгрессменов, а также применения
к ним других средств давления со стороны заинтересован¬
ных в правительственных заказах фирм. Известный аме¬
риканский физик Ральф Лэпп в книге «Культура ору¬
жия» отмечает: «Никогда конгресс США не блокиро¬
вал ассигнований средств на основные системы оружия,
которые предлагалось финансировать. Более того, он
всегда выступал за новые виды оружия, которые нахо¬
дились в процессе разработки... Давление гигантских кор¬
пораций, которые составляют военно-промышленный
аппарат, ощущается в Пентагоне, в Белом доме и кон¬
грессе... Очень немногие конгрессмены осмеливались
подвергать сомнению военные расходы, даже если они
обладали необходимой технической компетенцией для
оценки военно-технических проблем»27. Для обслужива¬
ния интересов американских монополий при конгрессе
США сложилась его «третья палата» — лобби, т. е. си¬
стема организаций и лиц, с помощью которых путем
подкупа, интриг, шантажа и прочих средств оказывается
влияние на деятельность конгресса.
На подкуп конгрессменов лоббистами тратятся мил¬
лионы долларов. Сенаторы и конгрессмены в зависимо¬
сти от интересов поддерживающих их монополий вносят
соответствующие законопроекты, проталкивают нужные
законы или тормозят прохождение неугодных. Устано¬
вившаяся практика предрешения судьбы законопроектов
в комиссиях конгресса и негласность их заседаний созда¬
ют благоприятные условия для деятельности лоббистов.
Американские исследователи методов и приемов дея¬
тельности лобби различают несколько видов лоббистов
в зависимости от направления их активности. Так, Дейл
Виньярд, в книге «Конгресс» приводит следующую клас¬
сификацию лоббистов: лоббист, осуществляющий кон¬
такты с законодателями и передающий им пожелания и
требования соответствующей группы; организатор кам¬
паний— лоббист, специальностью которого является ор¬
ганизация «массовой» поддержки интересов его группы
с целью показать законодателям, что избиратели высту¬
пают «за» или «против» того или иного законопроекта;
27 Ralph Е. Lapp. The Weapons Culture. N. Y., 1968, p. 12, 13.
277

лоббист-информатор, в обязанность которого входит
только передача нужной информации законодателям;
лоббист-страж — следит за текущим законодательством,
предупреждает свою группу о возможной опасности; и
наконец, лоббист-стратег — специализируется на разра¬
ботке стратегии проведения кампаний в поддержку или
против какого-либо законопроекта 28.
Таким образом, с помощью своих прямых ставленни¬
ков в конгрессе и лоббистов американские монополии
обеспечивают там свои экономические интересы.
Вместе с тем конгресс продолжает оставаться важ¬
ным политическим механизмом для правящих кругов
США. Конечно, его непосредственное влияние на внешне¬
политическую стратегию правительства ограниченно. Но
зато именно в конгрессе, где перекрещиваются и нахо¬
дятся в постоянном соприкосновении машины обеих бур¬
жуазных партий, прорабатываются установки для внут¬
ренней пропаганды, куются кадры будущих политиче¬
ских и государственных деятелей. Ведь редкий президент
США не проходит школы конгресса. Сотрудничество реак¬
ционных лидеров республиканской и демократической
партий в конгрессе в целях обеспечения «двухпартийной»
внешней политики способствует преемственности дейст¬
вий США в мировых делах при сменах администрации.
Правда, для положения в американском конгрессе в
последние годы характерным стало углубление споров
по важнейшим вопросам внешнеполитической и военной
стратегии. Но это явление имеет как бы две стороны. Во-
первых, оно конечно, отражает беспокойство части пра¬
вящих кругов США в связи с провалами американской
политики, особенно во Вьетнаме, и их стремление подно¬
вить внешнеполитический курс страны. Во-вторых, широ¬
ко рекламируемые высказывания о несогласии с рядом
внешнеполитических акций правительства явно имеют и
другое, сугубо классовое назначение — направить глубо¬
кое недовольство общественности по определенному рус¬
лу, открыть клапаны, чтобы снять давление недовольст¬
ва, охватывающего массы. Это вынужден был признать
и сенатор Фулбрайт, заявивший, что слушания в кон¬
грессе обеспечивают «конституционный форум для ина¬
комыслящих, несогласие которых с официальным курсом
28 Dale V i п у а г d . Congress. N. Y., 1968, p. 102—103.
278

может в ином случае принять буйный и беспорядочный
характер»29.
Действительно, конгресс, играя роль своеобразного
политического барометра, является одновременно важ¬
нейшим органом формирования общественного мнения
в стране. Публичные слушания в комиссиях, заявления
для печати сенаторов и конгрессменов, публикации и ис¬
следования, проводимые под эгидой конгресса, прини¬
маемые в пропагандистских целях резолюции обеих
палат — все это служит важным фактором воздействия
на общественное мнение в США и за рубежом.
Однако и сам конгресс вынужден реагировать на на¬
строения американской общественности, примером чему
является изменение позиции многих его членов по таким
проблемам, как война во Вьетнаме, развитие советско-
американской торговли, ограничение стратегических во¬
оружений и ряд других.
29 «Washington Evening Star», July 20, 1967.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАУЧНЫХ РЕСУРСОВ
В широком спектре исторических сдвигов, предопре¬
деливших основные особенности нынешних международ¬
ных отношений, важное место занимают величайшие
достижения науки и техники нашего времени. Действи¬
тельно, трудно сейчас назвать крупную международную
проблему, будь то проблема разоружения или укрепле¬
ния международной безопасности, развития международ¬
ного общения или использования Мирового океана, в ко¬
торую не были бы вплетены наряду с социальными, по¬
литическими и военными факторами важные аспекты,
связанные с научно-технической революцией.
Естественно, что Соединенные Штаты, как наиболее
технически оснащенная и продвинувшаяся вперед в
научном отношении страна капитализма, пытаются по¬
ставить научно-технические достижения на службу своей
империалистической внешней политике. При этом важно
отметить две вехи. На рубеже 60-х годов запуск совет¬
ских искусственных спутников произвел эффект шока в
правящих кругах США и заставил их уделить повышен¬
ное внимание развитию американской науки и использо¬
ванию ее достижений во внешнеполитических целях. На
рубеже 70-х годов сокращение возможностей американ¬
ского империализма на мировой арене побудило правя¬
щие круги США искать дополнительные инструменты
для внешней политики, причем использование научно-
технических ресурсов стало выходить среди них на одно
из первых мест. Это, в частности, нашло свое выражение
280

в провозглашении администрацией Никсона так назы¬
ваемой новой технологической политики.
Использование околоземного и космического про¬
странства, сохранение и улучшение внешней среды, раз¬
витие телекоммуникаций с помощью искусственных спут¬
ников Земли, освоение ресурсов Мирового океана — все
эти сложные и перспективные проблемы стали сегодня
объектом внимания американской дипломатии как в дву¬
сторонних отношениях с другими государствами, так и в
деятельности многих международных организаций. Даже
военно-политический блок НАТО Вашингтон в последнее
время пытается подпереть научно-техническим сотрудни¬
чеством его участников.
О растущей роли научно-технических проблем во
внешней политике США свидетельствуют следующие
цифры. С 1961 по 1971 г. Соединенные Штаты заключили
250 международных соглашений по вопросам научного и
технического сотрудничества с 35 странами, направили
свой научный и технический персонал в 70 стран. Общие
расходы на такое сотрудничество уже составили
300 млн. долл., и они достигнут 500 млн. долл., когда
находящиеся в процессе разработки соответствующие
проекты будут завершены. При этом около 2/3 этих рас¬
ходов приходится на долю иностранных государств1.
Несколько иное место в работе американского внеш¬
неполитического механизма занимает использование со¬
циально-политических наук. На них в послевоенные годы
возлагалась задача не только идеологического обеспече¬
ния экспансии американского империализма, но и раз¬
работки конкретных проблем для внешнеполитического
аппарата. С помощью государственного субсидирования
и контрактов развернута широкая сеть научно-исследо¬
вательских центров в области международных отноше¬
ний. В нынешних международных условиях ставится за¬
дача обеспечить лучшую координацию в работе этих
центров, повысить полезный коэффициент использования
их продукции для внешнеполитических нужд.
1 «А General Review of International Cooperation in Science and Spa¬
ce». Hearings before the Subcommittee on International Cooperation
in Science and Space of the Committee on Science and Astronautics
US House of Representatives. 92 nd Congress, 1st Session, May 18—
20 1971, N 4, p. 86.
281

Механизм увязки внешнеполитических
и научно-технических проблем
Признание значения научных исследований и техни¬
ческих разработок для внешней политики США привело
к созданию на разных правительственных уровнях спе¬
циальных органов, ведающих разработкой общих про¬
блем научной политики США и ее увязкой с внешней
политикой.
Так, в 1957 г., после запуска советского искусствен¬
ного спутника Земли, президент США учредил пост
специального помощника по науке и технике. В марте
1959 г. Эйзенхауэр образовал межведомственный Феде¬
ральный совет по вопросам науки и техники. В его со¬
став вошли крупные государственные чиновники, как
правило, помощники госсекретаря и министров по науч¬
но-исследовательским программам в правительственных
учреждениях. В функции Совета входило улучшение
координации в проведении научных исследований, а так¬
же определение наиболее перспективных для них обла¬
стей. При Совете был создан специальный подкомитет
по международным программам.
В 1962 г. по рекомендации подкомиссии Джексона
группа специального помощника президента по науке и
технике была реорганизована в Управление по науке и
технике, его директором стал тот же специальный по¬
мощник. На Управление были возложены задачи долго¬
срочного планирования научной деятельности, мобили¬
зуя ее в первую очередь на решение важных проблем.
Управлению были также поручены мероприятия по
усилению возможности в области научной деятельности
отдельных государственных ведомств, принимать уча¬
стие в подборе кадров для них, распространять среди
них научную информацию и осуществлять контроль за
ее должным использованием. Кроме того, Управление
должно было оказывать помощь президенту в разработ¬
ке и формулировании политики в научно-технической об¬
ласти. Как отмечал известный американский исследова¬
тель Юджин Сокольников в книге «Наука, техника и
американская внешняя политика», «при помощи этого
механизма президент получал в свое распоряжение в
более готовой и в более полезной форме результаты ком-
282

патентных стратегических исследований всех групп, су¬
ществовавших внутри и вне правительства»2.
С течением времени круг проблем, которыми зани¬
мался специальный помощник президента по вопросам
науки и техники и подчиненное ему управление, расши¬
рялся, включая не только вопросы стратегического ха¬
рактера, но и другие проблемы. В их число входили та¬
кие внешнеполитические проблемы, как разработка спе¬
циальной научной программы для Латинской Америки,
изучение вопросов научного сотрудничества с Совет¬
ским Союзом, Японией и другими странами. В сфере
внимания Управления по науке и технике при Белом до¬
ме постоянно находились вопросы ограничения испыта¬
ния ядерного оружия, сокращения стратегических воо¬
ружений, а также некоторые вопросы оснащения новей¬
шими научно-техническими средствами американских
разведывательных служб, в реорганизации которых в
1971 г. принимал участие помощник президента по нау¬
ке и технике.
Число подразделений при Белом доме, занимающих¬
ся координацией разработки различных научно-техниче¬
ских проблем и их увязкой с проблемами внешней поли¬
тики, возросло. Помимо Управления по науке и технике
к ним в настоящее время относятся возглавляемые вице-
президентом межведомственные органы — Националь¬
ный совет по аэронавтике и космическому пространству,
Совет по качеству внешней среды, Управление по поли¬
тике в области телекоммуникаций. Последнему придает¬
ся особое значение в связи с бурным развитием средств
связи, их большой роли в военных и международных
делах.
С укреплением аппарата Белого дома, занятого коор¬
динацией научно-технических программ и их приспособ¬
лением к проблеме внешней политики, многие звенья го¬
сударственного аппарата также приняли меры к укреп¬
лению своей собственной научной организации. Мини¬
стерство торговли создало пост помощника министра
по науке и технике, министерство внутренних дел —
пост научного советника министра, министерство сель¬
ского хозяйства организовало специальную научную
2 Eugene В. S k о 1 n i к о f f. Science, Technology and American Fore¬
ign Policy. Cambridge, 1968, p. 233.
283

программу. Весьма активизировалось и министерство
обороны.
В государственном департаменте США в 1962 г. был
создан отдел международных научных проблем, преоб¬
разованный в 1965 г. в Управление международных на¬
учных и технических проблем. Это Управление дает
рекомендации руководству по различным научным аспек¬
там внешней политики, занимается координацией про¬
грамм научного сотрудничества, а также руководит
деятельностью института научных атташе, в качестве
которых в посольства направляются специалисты в од¬
ной или нескольких областях науки, временно коман¬
дируемые из университетов или исследовательских цен¬
тров.
Круг вопросов, которыми занимается Управление,
постепенно расширялся. Если раньше проблемы, связан¬
ные с разоружением, ядерными испытаниями, атомным
и водородным оружием, исследованием и использовани¬
ем космического пространства, мирным использованием
ядерной энергии, находились в ведении специального по¬
мощника госсекретаря по атомной энергии и космиче¬
скому пространству (эта должность была ликвидирова¬
на в 1962 г.), то позднее многие из этих вопросов былп
включены в сферу контроля Управления международ¬
ных научных и технических проблем.
При непосредственном участии помощника президен¬
та по вопросам науки и техники в 1961 г. формально под
руководством госдепартамента было создано Агентство
по контролю над вооружениями и разоружению со спе¬
циальным Управлением науки и техники. При Агентстве
было создано также два совета: Совет по исследованиям
и Консультативный совет в области социальных наук.
Первый представляет директору рекомендации по всем
присылаемым в Агентство проектам и предложениям.
В него входят помощники директора, генеральный со¬
ветник и директор-исполнитель, который является пред¬
седателем Совета по исследованиям. Второй дает кон¬
сультации и обсуждает программы Агентства в области
разоружения и контроля над вооружениями, а также
ход выполнения программы Агентства в области соци¬
альных наук.
Оба эти Совета представляют собой важнейшие ка¬
налы связи между Агентством и научными кругами
284

США. Именно через них университеты и отдельные уче¬
ные знакомятся с планами по проведению исследований
и с результатами завершенных работ. В свою очередь
члены Совета всегда в курсе научных исследований,
проводимых в университетских центрах.
Помимо специальных научных органов, существую¬
щих на уровне Белого дома и основных министерств,
связанных с осуществлением внешней политики, боль¬
шое влияние в этой области приобрели и некоторые ав¬
тономные агентства Вашингтона, такие, как Комиссия по
атомной энергии и Национальное управление по аэро¬
навтике и исследованию космического пространства
(НАСА). Оба эти агентства активно привлекаются
внешнеполитическими ведомствами США к формулиро¬
ванию внешней политики в областях, примыкающих к
задачам этих ведомств. Комиссия по атомной энергии,
например, отвечает за оценку ядерного потенциала Со¬
ветского Союза и других государств, обладающих атом¬
ным и ядерным оружием, и представляет свои соображе¬
ния и выводы, которые оказывают значительное влия¬
ние на процесс разработки предложений по запрещению
атомных взрывов и ядерных испытаний, о нераспростра¬
нении ядерного оружия, по всеобщему и полному раз¬
оружению и т. д.
Координация исследований
для внешнеполитических нужд
В общем комплексе мер по упорядочению управ¬
ления внешнеполитической деятельностью, предприни¬
маемых в последнее время в США, важное значение
придается организации научных исследований, которые
могли бы помочь руководству лучше определить харак¬
тер возникающих внешнеполитических проблем, уточ¬
нить возможные варианты действий и оценить их веро¬
ятные последствия. Можно сказать, что первые устойчи¬
вые контакты внешнеполитического аппарата США с
научным миром были установлены в период после вто¬
рой мировой войны. Немалую роль в этом сыграла дея¬
тельность американских разведок военного времени, не
без успеха искавших и затем использовавших лучших
специалистов-аналитиков. После войны специалисты та¬
285

кого рода, среди которых можно назвать Уолта Ростоу,
Артура Шлезингера, Генри Киссинджера (ныне совет¬
ник Никсона) и других, перешли на работу в универси¬
теты и стали готовить новое пополнение специалистов-
международников. Для начала 50-х годов стало харак¬
терным создание на основе старых кадров и молодого
научного пополнения новых научно-исследовательских
университетских центров, занимающихся международ¬
ными проблемами. В 1951 г., в частности, с помощью
фондов ЦРУ был создан Центр международных иссле¬
дований Массачусетского технологического института,
а в 1957 г.— соответствующий Гарвардский центр.
По данным госдепартамента в 1967 г. в США насчи¬
тывался 191 университетский центр, занятый научно-ис¬
следовательскими работами в области международных
отношений. Подавляющее большинство этих центров
группируется вокруг крупнейших университетов страны:
из 191 центра 112 связаны с 12 университетами — Гар¬
вардским, Колумбийским, Принстонским, Калифорний¬
ским (Беркли), Стэнфордским и др.
По направлениям своих исследований университет¬
ские научные центры можно подразделить на функцио¬
нальные, занимающиеся той или иной областью меж¬
дународных отношений, и региональные, связанные с
изучением конкретных стран п районов мира. Средн
131 функционального центра 11 ведут исследования по
общим проблемам международных отношений, 13 зани¬
маются изучением социалистического общества и комму¬
нистического движения, 10 связаны с изучением военно¬
стратегических проблем. Среди 60 центров, занимаю¬
щихся региональными исследованиями, 20 ведут иссле¬
дования по странам Дальнего Востока, особенно по Ки¬
таю, 11—по странам Латинской Америки, а другие—по
странам Африки, Ближнего Востока, Южной Азии и
Западной Европы3.
Значительное число центров занимается изучением
вопросов, связанных с теми или иными аспектами внеш¬
ней политики СССР, его экономики, культуры и т. д.
В системе научно-исследовательских учреждений, о
которых идет речь, несколько особняком стоят новейшие
3 «University Centers of Foreign Affairs Research». Washington, 1968,
286

специализированные научные центры, полностью или в
основном финансируемые военными ведомствами США.
Согласно данным, представленным в 1968 г. сенатской
комиссии по иностранным делам, за счет военного бюд¬
жета финансируется работа пяти таких научно-исследо¬
вательских центров, занимающихся среди прочих проб¬
лем политическими и социальными исследованиями, а
еще 11 менее крупных организаций носят узко специали¬
зированный военный характер4.
По контрактам министерства обороны ведут исследо¬
вательские работы и частные организации, созданные
многими военно-промышленными монополиями. Не без
оснований руководитель отдела исследовательских ра¬
бот Пентагона Джон Фостер, выступая в мае 1968 г.
в сенатской комиссии по иностранным делам, назвал и
тысячи других научных организаций в числе тех, которые
обслуживают военные ведомства Соединенных Штатов.
Научно-исследовательские центры США, занятые
изучением международных отношений, до недавнего вре¬
мени не имели единого координирующего органа. Для
обмена научной информацией п обсуждения ключевых
проблем их работы использовались разные организаци¬
онные формы. Функции координации в какой-то мере
выполняли такие организации, как Ассоциация полити¬
ческих наук, Национальный научный фонд и др.
Правительством США принимаются меры для того,
чтобы обеспечить более четкую координацию исследова¬
ний международных проблем и повысить их эффектив¬
ность для использования при разработке внешнеполити¬
ческих мероприятий. С этой целью за последнее десяти¬
летие было создано несколько новых организаций, игра¬
ющих роль координирующих центров международных
исследований и оказывающих заметную помощь внешне¬
политическому механизму. К ним в первую очередь от¬
носятся: Межуниверситетский консорциум по проведе¬
нию политических исследований и Координационная
группа по внешнеполитическим исследованиям, создан¬
ная при госдепартаменте.
Межуниверситетский консорциум — частная органи-
4 «Defence Department Sponsored Foreign Affairs Research». Hearings
before the Committee on Foreign Relations United States Senate.
Washington, 1968, p. 38.
287

зация. Он создан в 1962 г. Цели его состоят в сборе ин¬
формации для оказания помощи при проведении различ¬
ных исследований; развития системы сбора и обработки
информации при помощи счетно-вычислительной техни¬
ки и т. д. Консорциум поддерживает связи с 95 универ¬
ситетами, колледжами и другими научно-исследователь¬
скими центрами как в США, так и за границей (в пяти
странах).
Межведомственная Координационная группа по внеш¬
неполитическим исследованиям была создана в 1964 г.
с целью улучшения координации внешнеполитических
исследований и для ликвидации дублирования, а также
для более эффективного использования правительством
исследований, проводящихся частными учреждениями.
В эту группу входили представители 21 министерства и
ведомства, включая Агентство международного развития,
Агентство по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию, ЦРУ, министерство обороны и ряд других военных
ведомств, государственный департамент, Информацион¬
ное агентство США, Исполнительное управление прези¬
дента США и др.
Кроме того, усилия в области более эффективной ко¬
ординации научных исследований принимались и в рам¬
ках отдельных ведомств, в частности госдепартамента.
С 1966 г. там функционирует Совет по исследованиям, в
который входят: руководитель группы планирования и
координации, руководители территориальных управле¬
ний и руководящие работники Управления разведки и
анализа. В рамках последнего создай специальный От¬
дел внешних исследований.
Однако сейчас признается, что результаты проводив¬
шихся научных исследований оказались несоизмеримыми
с затраченными на них средствами. В своей основной мас¬
се эти 'исследования носили справочный характер, слабо
увязывались с разработкой главных внешнеполитических
проблем. Многие из них касались второстепенных, уз¬
ких вопросов, интересовавших отдельные оперативные
ведомства, имело место большое распыление и дублиро¬
вание усилий. Главное внешнеполитическое ведомство
(государственный департамент) располагало наимень¬
шими среди других ведомств средствами для размеще¬
ния заказов на научные исследования, в нем зачастую
преобладала недооценка значения рекомендаций, кото-
288

рые могли бы явиться результатом глубокого изучения
той или иной проблемы.
Между тем усложнение возникающих перед США
международных проблем, все большее их переплетение
со специальными научными, техническими, военными и
другими вопросами делали необходимым дальнейшее
развитие и использование комплексных исследований с
привлечением специалистов различных областей науки.
Это обстоятельство подчеркивалось в ежегодном докла¬
де государственного секретаря Роджерса «Внешняя по¬
литика США в 1969—1970 гг.». «По мере того,— отмеча¬
лось в докладе,— как внешние сношения становятся все
более сложными в результате развития, например, тех¬
нологии оружия или океанографии, государственный де¬
партамент должен опираться на все более широкий
круг экспертов и знаний, которые можно получить ис¬
ключительно в частном секторе»5.
Укрепление механизма планирования и координации
исследований в области международных отношений вы¬
лилось прежде всего в создание в феврале 1971 г. при
Комитете заместителей министров Совета национальной
безопасности специального Подкомитета по внешнепо¬
литическим исследованиям. Этот орган был создан вме¬
сто существовавшей ранее Координационной группы
государственного департамента по проведению внешне¬
политических исследований.
В отличие от Координационной группы новый Подко¬
митет имеет более ограниченный состав. В него входят
6 постоянных членов, представляющих: государственный
департамент, министерство обороны, Агентство междуна¬
родного развития, Агентство по контролю над вооруже¬
ниями и разоружению, Информационное агентство
США и аппарат Совета национальной безопасности.
7 других ведомств представлены в этом органе наблюда¬
телями. Подкомитет возглавляется директором Управле¬
ния разведки и исследований государственного департа¬
мента, а обслуживается аппаратом Отдела внешних ис¬
следований этого Управления6.
Другое существенное отличие нового Подкомитета
состоит в том, что он входит в систему Совета нацио-
6 «United States Foreign Policy 1969—1970. A Report of the Secre¬
tary of State». Washington, 1971, p. 322.
e «Far Horizons», May 1971, p. 1—3.
10 Заказ Ke 4991
289

нальной безопасности, действует по поручению прези¬
дента и имеет более четко очерченные функции и полно¬
мочия.
Координационная группа была по существу лишь фо¬
румом для никого не обязывающих обсуждений и обме¬
на информацией. Она не смогла подготовить достаточ¬
ной базы для определения долгосрочных исследователь¬
ских задач, представляющих интерес для ведомств.
Подкомитет по внешнеполитическим исследованиям
имеет конкретное поручение подготовить скоординиро¬
ванную исследовательскую программу, которая отражала
бы не только «цели и приоритеты» отдельных ведомств,
но и общие правительственные задачи в данной области.
Такая программа, рассчитанная на несколько лет, дол¬
жна устанавливать ответственность каждого ведомства
за тот или иной ее участок, а также отражать проекты,
требующие совместного финансирования со стороны ря¬
да ведомств. В постоянную функцию Подкомитета вхо¬
дит наблюдение за улучшением обмена информацией о
проводимых исследованиях между отдельными прави¬
тельственными ведомствами, а также между этими ве¬
домствами и частными научно-исследовательскими цен¬
трами.
Как явствует из материалов госдепартамента, важ¬
ную роль при осуществлении функций Подкомитета,
особенно в части налаживания обмена научной инфор¬
мацией, будут играть сложившиеся на более низком
уровне координационные органы. К ним относятся: От¬
дел внешних исследований в Управлении разведки и ис¬
следований государственного департамента, центр доку¬
ментов при этом отделе. Следует, однако, сказать, что
руководство государственного департамента расширило
функции Совета по внешним исследованиям. В настоя¬
щее время Совет несет ответственность также и за пла¬
нирование и координацию исследовательской програм¬
мы департамента. Он принимает окончательные реше¬
ния об исследовательских проектах, разрабатывает кри¬
терии полезности этих проектов и утверждает ежегод¬
ную исследовательскую программу государственного
департамента в целом до представления ее государст¬
венному секретарю.
В свете нынешнего подхода к задачам научных ис¬
следований для внешнеполитических нужд уже перерас-
290

пределяются ассигнования на их проведение. Общие
масштабы таких ассигнований в 1970 г. составили
20,8 млн, долл. Хотя министерство обороны и сохранило
главенствующее положение среди других федеральных
министерств и агентств и в проведении научно-исследо¬
вательских работ для нужд внешней политики, однако его j
ассигнования уменьшились почти наполовину и состави-
вили 6,2 млн, долл.
Имеющиеся данные о правительственных ассигнова¬
ниях на внешнеполитические исследования в 1971 г. сви¬
детельствуют о том, что при сокращении общих масшта¬
бов выделяемых средств ассигнования на осуществление
главных исследовательских работ, интересующих руко¬
водство, по существу возрастают. Так, аппарату Совета
национальной безопасности, возглавляемому Киссинд¬
жером, в 1971 г, было выделено на исследования в об¬
ласти международных отношений 200 тыс, долл. Такие
же ассигнования государственного департамента возро¬
сли со 125 до 444,5 тыс, долл,, причем 202,7 тыс, долл,
были переданы государственному департаменту мини¬
стерством обороны для проведения исследований по во¬
енно-политическим проблемам, представляющим инте¬
рес для обоих ведомств. Кроме того, Управление по на¬
учному и культурному обмену государственного депар¬
тамента израсходовало 114 тыс, долл, на организацию
специальных исследовательских проектов, связанных с
его сферой деятельности 7,
Как видно из сообщений американской печати, науч¬
ные исследования считаются в аппарате СНБ важным
инструментом, позволяющим глубже прочертить воз¬
можные варианты позиции США по наиболее крупным
и сложным международным проблемам до представле¬
ния их президенту.
Такой подход, например, имел место при подготовке
американской стороны к переговорам по ограничению
стратегических вооружений. Только лишь после завер¬
шения первого тура переговоров в Хельсинки в ноябре
1969 г, специальной рабочей группой аппарата Совета
национальной безопасности, возглавляемой известным
специалистом в области систем оружия Лоуренсом Ли¬
ном, было подготовлено с участием правительственных и
7 «Far Horizons», April 1971, р. 1,
10*
291

привлеченных извне специалистов 12 исследований. Кро¬
ме того, технические аспекты проблемы были более де¬
тально изучены в министерстве обороны и Агентстве по
контролю над вооружениями и разоружению.
В государственном департаменте перед осуществля¬
емыми исследованиями ставятся более узкие и конкрет¬
ные задачи, соответствующие его роли в формулирова¬
нии политики. Как отмечается в официальных материа¬
лах этого ведомства, исследования должны выявлять
или уточнять возникновение важных международных си¬
туаций или тенденций; своевременно предупреждать о
появлении тех или иных возможностей для внешней по¬
литики США или, наоборот, трудностей и проблем. Кро¬
ме того, значение придается и тем работам, где содер¬
жатся конкретные рекомендации по улучшению управ¬
ления во внешнеполитических делах.
Следует отметить, что ассигнования на научные ис¬
следования, выделяемые правительственным ведомст¬
вам США, включают средства, идущие на оплату науч¬
ных консультантов этих ведомств, проведение конферен¬
ций и семинаров с привлечением внешних специалистов
и т. д. В настоящее время государственный департамент
принимает меры к повышению роли научных и консуль¬
тативных органов для более продуктивного использова¬
ния внедепартаментской экспертизы. Об этом свидетель¬
ствует, в частности, тот факт, что госсекретарь США
Уильям Роджерс встретился 15 октября 1970 г. с члена¬
ми Комитета по Африке, воссозданного с целью консуль¬
тирования государственного департамента и правитель¬
ства в целом по широкому комплексу отношений США с
государствами этого района.
Государственный департамент стал чаще организо¬
вывать конференции и семинары по различным пробле¬
мам международных отношений с привлечением пред¬
ставителей научного мира. В 1971 г. было проведено 6
таких конференций. Апробируются и новые формы при¬
влечения внешних экспертов. С прошлого года в госде¬
партаменте начала осуществляться программа «ученый-
дипломат», предусматривающая приглашение молодых
научных работников примерно на недельный срок в раз¬
личные управления этого ведомства. Каждый из пригла¬
шенных прикрепляется к интересующему его сотруднику
управления. Научные специалисты включаются в рабо¬
292

чую атмосферу соответствующего управления, знако¬
мятся с входящими и исходящими бумагами, анализиру¬
ют основные политические документы, посещают собра¬
ния сотрудников, высказывают свои соображения и
идеи, выступают с лекциями. Они встречаются также с
руководством того или иного управления, с представите¬
лями соответствующих управлений других министерств
и ведомств. Поощряется представление госдепартаменту
копий выполненных ими исследований и разработок пла¬
нов на будущее.
Государственный департамент практикует также го¬
дичное пребывание старших дипломатов в университе¬
тах и колледжах США. Главной целью этого является
«восстановление линий коммуникаций между правитель¬
ством и университетами в особенности в области внешней
политики». Кроме того, пребывание в университете спо¬
собствует «втягиванию» дипломатов в проблемы амери¬
канского общества после длительного пребывания за
границей. С 1962 по 1971 г. 81 дипломат был направлен
в 65 колледжей и университетов США8.
Контрактные исследования и научные круги
Процесс привязывания научных исследований к во¬
енно-политическим задачам США через специализиро¬
ванные и ведомственные научные центры создал благо¬
приятные условия для расширения наиболее преуспеваю¬
щей прослойки специалистов, связанных с верхушкой
американского генералитета, воздействующих на форми¬
рование американской внешней политики, но оторванных
от интересов широких слоев американского народа. Спе¬
циалисты типа Уолта Ростоу, Германа Кана, Збигнева
Бжезинского, Аллена Энтховена стали главными созда¬
телями американских военно-стратегических доктрин, но¬
сящих опасный, антидемократический и антигуманный
характер.
Констатируя это явление, один из крупнейших аме¬
риканских теоретиков и исследователей в области меж¬
дународных отношений, Г. Моргентау, отмечает в своей
книге «Новая внешняя политика для Соединенных Шта-
к* X *
? <<Гаг Horizons», July 1970, р. 2.
293

тов»: «Этот сектор научного общества превращается в
простой придаток правительственной бюрократии, за¬
щищающей и проводящей правительственную политику
независимо от ее объективных качеств». Моргентау счи¬
тает, что в силу «морального разложения» части науч¬
ных специалистов, работающих на правительственные
ведомства, они не в состоянии признавать провалов аме¬
риканской политики, так как такое признание показало
бы несостоятельность «интеллектуальных, политических
и моральных стандартов тех людей, которые являются
инициаторами и проводниками этой политики» 9.
Несмотря на довольно интенсивное привлечение на¬
учных ресурсов к деятельности внешнеполитических ве¬
домств, в американской литературе не иссякают жало¬
бы на слабое использование результатов социально-по¬
литических исследований американских специалистов.
Причины подобных жалоб связаны, конечно, со многими
обстоятельствами: и с социальными противоречиями
между бюрократической прослойкой и научными круга¬
ми, и с частыми неудачами американских исследовате¬
лей в отношении выполнения отдельных контрактов.
Главная же слабость у американской внешней политики
и обслуживающей ее буржуазной науки общая — это не¬
способность найти правильный ответ на колоссальные
социально-политические сдвиги, происходящие во всем
мире, на вызов, который бросает отжившему капитализ¬
му новое, социалистическое общество. Подчинение науч¬
ных исследований в области международных отношений
интересам империалистических монополий и военно-про¬
мышленного комплекса США, отход американских ис¬
следователей от разработки важнейших проблем, волну¬
ющих широкие массы общественности этой страны, без¬
условно, ослабляют американскую науку. Как указы¬
вал в свое время В. И. Ленин, все те, «кто берется за
частные вопросы без предварительного решения общих,
тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно
для себя «натыкаться» на эти общие вопросы. А наты¬
каться слепо на них в каждом частном случае значит
обрекать свою политику на худшие шатания и бесприн¬
ципность» 10.
9 Hans J. Morgenthau. A New Foreign Policy for the United Sta¬
tes. N. Y., 1968, p. 154.
?° В. И. Л e h и и. Полное собрание сочинений, т. 15, стр. 368.
294

Расширение правительственных контрактов на про¬
ведение научно-исследовательских работ университета¬
ми и научно-исследовательскими институтами стало вы¬
зывать заметное недовольство в научных кругах Соеди¬
ненных Штатов. Конечно, это недовольство во многом
связано с настроениями американского студенчества, его
наиболее радикальной части. Как известно, радикаль¬
ные студенческие организации довольно активно высту¬
пают против вербовочной деятельности ЦРУ и воен¬
но-промышленных корпораций в университетских кэмпу-
сах, а также давно уже выступают против выполнения
университетами военных контрактов. Эта деятельность,
во многом связанная с протестом против агрессивной
войны США во Вьетнаме, находила и находит отклик
среди американской профессуры, особенно у ее более
молодых представителей.
Однако в последнее время недовольство военно-по¬
литической направленностью правительственных кон¬
трактов получило более широкую основу. Оно увязыва¬
ется с профессиональными соображениями представите¬
лей американского научного мира, которые считают, что
упор на военные исследования мешает педагогической
деятельности, подрывает некоторые фундаментальные
исследования в гражданской области и вообще ведет к
растрате интеллектуальных ресурсов, которые столь
нужны для решения назревших внутренних проблем
страны.
Обстановка, сложившаяся в американских универси¬
тетах, привела к тому, что специализированные научно-
исследойательские центры, финансируемые военными
ведомствами, вынуждены прервать свои отношения с
университетами. Так, Институт оборонных исследований
разорвал свои связи с 12 крупными университетами.
Стэнфордский научно-исследовательский институт вы¬
нужден был отделиться от Стэнфордского университета.
Следует отметить, что подобные настроения начина¬
ют все больше и больше тревожить отдельные звенья
внешнеполитического механизма и особенно военные ве¬
домства, которые без содействия университетов не в со¬
стоянии обеспечить получение желаемых результатов от
научно-исследовательских работ. Как писал журнал
«Юнайтед стейтс ньюс энд уорлд рипорт», «за волнения¬
ми в колледжах кроется потенциально серьезная угроза
295

будущей военной обороне Америки. Эта угроза состоит
в том, что научные исследования, которые правительст¬
венные органы считают жизненно важными для оборо¬
ны США, сильно замедлятся или окажутся совсем пре¬
рванными»11.
Показательным является и то обстоятельство, что на¬
ряду с противодействием военным контрактам правитель¬
ственных органов увеличивается число индивидуальных
и групповых протестов крупных представителей амери¬
канского научного мира против военно-стратегических
установок Вашингтона. Первоначально такие протесты
имели место почти исключительно в отношении агрессии
во Вьетнаме. В начале 1968 г. широкую известность в
США получил отказ профессора Калифорнийского уни¬
верситета (Беркли) Джеральда Берремана продолжать
работы по контрактам Пентагона над изучением Ги¬
малайских районов Индии. В своем письме сенатору
Фулбрайту, датированном 15 января 1968 г., Берреман
писал: «В связи с незаконным участием нашей страны в
войне во Вьетнаме, я не могу принять деньги на исследо¬
вательские работы от ведомства, главный интерес и
цель которого заключается в проведении этой войны и
осуществлении политики, которая, по всей вероятности,
приведет к другим подобным войнам, включая войны в
том самом районе, где я осуществлял исследования...» 12
В выступлениях других крупных представителей уче¬
ного мира против проводимой правительством политики
стали затрагиваться и более широкие проблемы. Как из¬
вестно, такие крупные американские ученые, как Дже¬
ром Визнер, Джордж Кистяковский, бывшие советники
президента США по вопросам науки, и другие крупные
ученые энергично выступали против правительственных
планов развертывания системы противоракетной оборо¬
ны «Сейфгард» (ПРО). По просьбе сенатора Эдварда
Кеннеди эти ученые весной 1969 г. подготовили специ¬
альный доклад, в котором планы развертывания ПРО
характеризовались как дорогостоящая и по существу не¬
нужная затея. В докладе признавались неубеди¬
тельными утверждения руководителей Пентагона в от-
и «US News and World Report», June 2, 1969.
12 «Defence Department Sponsored Forcing Affairs Research», May 9,
1968, Appendix.
296

ношении военных планов СССР и проводилась мысль о
том, что развертывание системы ПРО лишь приведет к
новому и ненужному туру в гонке ядерных вооружений,
который помешает переговорам с СССР об ограничении
стратегических вооружений.
Другим показателем антивоенных настроений в на¬
учных кругах Соединенных Штатов является тот факт,
что в этой стране издается все большее количество книг
с критикой направленности научных исследований, ко¬
торые готовятся на потребу военных ведомств. Приме¬
ром тому может служить книга Ральфа Лэппа «Культу¬
ра оружия». В ней автор решительно выступал против
связи научных исследований с военно-промышленным
комплексом, коррумпирующим науку и оказывающим па¬
губное воздействие на американскую политику 13.
Не будет преувеличением сказать, что усиление не¬
довольства в американских научных кругах попытками
американского правительства заставить ученых обслу¬
живать военно-промышленный комплекс США является
наряду с ростом антивоенных студенческих выступле¬
ний отражением новых настроений важной прослойки
американской общественности, требующей переключе¬
ния правительственных ресурсов на решение сложных
внутренних проблем США и отказа Вашингтона от гло¬
бальных военно-политических планов.
13 Ralph Е. L а р р. The Weapons Culture. N. Y., 1968.

XI
В ПОИСКАХ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ
При осуществлении своих классовых задач внешне¬
политический механизм Соединенных Штатов нуждает¬
ся в системе взглядов, определяющих и обосновываю¬
щих главные направления его деятельности, равно как
и истолковывающих процессы международных отноше¬
ний.
В течение длительного времени не предпринималось
попыток создать какую-либо теорию международных
отношений и внешней политики в США. Дипломатиче¬
ские акции от случая к случаю объяснялись «предначер¬
танием судьбы», «американской миссией» и т. п. Выпол¬
няя социальный заказ своего класса, ученые-междуна¬
родники занимались в основном эмпирическими иссле¬
дованиями, в первую очередь—комментированием те¬
кущих политических событий и изучением конкретной
дипломатической истории.
Появление первого в мире социалистического госу¬
дарства и провозглашение им новых принципов меж¬
дународных отношений поставили правящие круги
США перед необходимостью разработки теоретических
средств оправдания и защиты своих действий на между¬
народной арене. Первой реакцией на ленинский Декрет о
мире со стороны обогатившегося на первой мировой вой¬
не американского империализма были известные «14
пунктов» президента Вудро Вильсона, в которых дела¬
лась попытка подвести политико-философскую базу под
внешнюю политику США, прикрыть ее империалистиче-
298

скую сущность традиционной для буржуазии демагогией
о мире, демократии, справедливости и праве.
«14 пунктов» Вильсона явились своеобразным руко¬
водством к действию для американских специалистов в
области международных отношений. Их усилия стали
сосредоточиваться на доказательствах того, что при
формулировании и проведении внешней политики необ-
ходимо-де исходить из демократических идеалов, свиде¬
тельствующих о морально-этическом «превосходстве»
американцев над другими нациями. Развившие эту кон¬
цепцию буржуазные теоретики получили название «иде¬
алистов». При всей своей продуктивности теоретики-
идеалисты составляли весьма незначительную группу в
американских общественно-политических науках (в
1930 г. их насчитывалось всего 18 человек)1. Приобще¬
ние буржуазных ученых к разработке внешней полити¬
ки, хотя и наметилось в этот период, осуществлялось
крайне медленными темпами. Внешняя политика, как и
раньше, продолжала оставаться уделом замкнутого кру¬
га лиц.
Вторая мировая война и дальнейшее углубление об¬
щего кризиса капитализма, вызванное становлением со¬
циалистического содружества наций, с одной стороны,
борьба американских правящих кругов за установление
мирового господства США и вызванное этим усложне¬
ние внешнеполитических задач, а также расширение
аппарата управления, с другой стороны, обусловили ра¬
стущую потребность в привлечении всех доступных
средств, в том числе и политической науки, для наиболее
эффективного выполнения внешнеполитических целей.
Эта потребность приобретает особую остроту перед ли¬
цом того вызова, который бросает плюралистической
буржуазной науке глубоко научное понимание процес¬
сов на международной арене, которое дает марксистско-
ленинская наука.
Перед американскими специалистами-международ¬
никами в качестве первоочередной задачи встало теоре¬
тическое осмысливание всего комплекса сложных меж¬
дународных процессов, разработка широкого круга
проблем в области теории — от установления общих за-
1 Kenneth W. Thompson. Political Realism and the Crisis of World
Politics. Princeton, 1960, p. 18.
299

койомерностей международной жизни до определения
содержания внешней политики государства. Цель этого
состояла в том, чтобы найти приемлемое для правящих
кругов США объяснение мировых процессов, помочь
этим кругам в принятии и осуществлении внешнеполити¬
ческих решений. «Практики, обладающие непосредст¬
венным дипломатическим опытом,— поясняет вице-пре¬
зидент фонда Рокфеллера, видный американский уче¬
ный К. Томпсон,— нуждаются в общих концепциях для
понимания значения происходящих с ракетной скоро¬
стью изменений в мире»2.
Так называемый «расцвет теоретической мысли» в
области международных отношений в США наступил,
однако, лишь во второй половине 50-х годов. В амери¬
канской литературе часто приводят слова Гегеля о том,
что «сова Минервы вылетает в сумерки», и высказывание
известного французского социолога Раймонда Арона —
«тяжелые времена способствуют размышлению». Нель¬
зя, очевидно, признать случайным, что именно 1957—
1958 годы, отмеченные запуском советских искусственных
спутников Земли, подстегнули американскую науку к
еще более активной разработке проблем международ¬
ных отношений и внешней политики. Крах мифа о все¬
могуществе США стимулировал и продолжает стимули¬
ровать поиски ориентиров для проводников внешнеполи¬
тического курса США.
Первые шаги пришедшей в 1968 г. к власти республи¬
канской администрации отмечены значительными уси¬
лиями к тому, чтобы поставить себе на службу социаль¬
но-политические науки. Наряду с назначением ряда вид¬
ных специалистов в государственные внешнеполитиче¬
ские органы президент Никсон заявил о своем намере¬
нии наладить «поступление в Белый дом лучших идей и
информации, которые имеются во многих частных и по¬
лучастных исследовательских организациях, занимаю¬
щихся проблемами национальной безопасности»3.
В современной американской литературе по общим
вопросам международных отношений вырисовываются
два направления. Одно — традиционалистское, находится
под заметным влиянием политических учений буржуаз¬
2 «American Political Science Review», September 1955, N 3, p. 733.
3 «New York Times», December 2, 1968.
300

ных мыслителей Западной Европы XVIII и XIX вв. В нем
представлены разнообразные течения и школы — от до¬
вольно аморфного историко-философского течения и
школы политического идеализма до более компактной и
влиятельной школы, известной в США как школы «по¬
литического реализма». Другое, так называемое модер¬
нистское, направление уходит своими корнями к фило¬
софским воззрениям неопозитивистов и, претендуя на
освобождение от «домыслов» традиционалистов, выстав¬
ляет себя представителем «чистого знания», «бесприст¬
растной, строго научной теории». В рамках этого нап¬
равления существует большое количество отдельных
школ, теорий и концепций, касающихся современных
международных отношений.
Принадлежность американских ученых к той или
иной школе, являющаяся до сих пор предметом спора в
самих академических кругах США, определяется не
столько общностью их практических выводов (оценка
международного положения, позиция по вопросам вой¬
ны и мира, советско-американских отношений и т. п.),
сколько сходством основных теоретических посылок в их
работах. В пределах каждого из главных направлений
умещаются различные политические течения: либераль¬
ное (например, Ганс Моргентау, Кеннет Томпсон, Айнис
Клод — среди традиционалистов; Карл Дейтч, Анатоль
Рапопорт, Кеннет Боулдинг — среди модернистов), кон¬
сервативное (Льюис Халле, Уолт Ростоу, Джордж
Болл — среди традиционалистов; Томас Шеллинг, Мор¬
тон Каплан, Ричард Коттэм — среди модернистов), воин¬
ствующе-реакционное (Герман Кан, Аллен Энтховен —
среди модернистов), Роберт Страус-Хюпё — среди тради¬
ционалистов).
Теории традиционалистов
Основные позиции в традиционалистском направле¬
нии принадлежат школе «политического реализма». Под
воздействием этой школы находится подавляющее боль¬
шинство всех других ученых-традиционалистов. Показа¬
тельно, что даже те немногочисленные авторы,, которые
продолжают придерживаться теории «политического
идеализма», вынуждены существенным образом пере¬
301

смотреть свои взгляды применительно к критике, кото¬
рой их подвергли в ходе послевоенных «великих деба¬
тов» в социально-политической науке США сторонники
«политического реализма»4.
Влияние «реалистов» выходит далеко за рамки чисто
теоретических изысканий. Ныне преподавание междуна¬
родных отношений в университетах и колледжах США
ведется в основном с позиции «политического реализ¬
ма». Идеи «реалистов» восприняты как основа для пони¬
мания международных отношений пропагандистским ап¬
паратом, дипломатическим и военным ведомствами
США. Не случайно, что практика внешней политики и
дипломатии США испытывает на себе значительное воз¬
действие этой теории.
Основоположником «политического реализма», по об¬
щему признанию, считается Ганс Моргентау, в настоя¬
щее время профессор Нью-Йоркского городского уни¬
верситета. Его важнейшим произведением является труд
«Политика между нациями», впервые вышедший в 1948 г.
и после этого несколько раз серьезно перерабатывав¬
шийся и переиздававшийся.
Основное назначение теории «политического реализ¬
ма» состоит в том, чтобы обеспечить правящим кругам
США необходимый ориентир в международных делах,
теоретически обосновать экспансионистские притязания.
Конечная цель, к которой призывают все приверженцы
этой школы, находится в прямом соответствии с гло¬
бальной стратегией США — установлением угодного им
порядка в мире.
«Реалисты» берут за основу понимания международ¬
ных отношений не какие-то морально-правовые принци¬
пы, на чем настаивали «идеалисты», а вполне осязаемую
борьбу государств за обеспечение своего «национально¬
4 К идеалистам, которых также называют «моралистами» или «ле-
галистами», относят Томаса Кука и Мальколма Муса — наиболее
последовательных представителей этой концепции, Декстера Пер¬
кинса, Веру М. Дин, Филипа Джесапа, а также с определенными
оговорками Уильяма Фокса. Типичными с точки зрения подхода
идеалистов к изучению мировой политики являются труды видного
представителя этой школы Самуэля Бемиса, в которых вся дип¬
ломатическая история США представляется как борьба за перенесе¬
ние якобы демократического содержания общественно-государствен¬
ного устройства США — «подлинной свободы и процветания» —
в сферу международных отношений.
302

го интереса». Эту борьбу они выводят из якобы органи¬
чески присущих человеку стремлений к превосходству
над своими собратьями. «Национальный же интерес»,
по мнению «реалистов», заключается в стремлении любой
страны достичь в системе международных отношений по¬
зиций, соответствующих ее государственной мощи.
Стараясь представить себя принципиальными про¬
тивниками какой-либо односторонности, «реалисты» в
понятие государственной мощи включают ряд весьма
разнородных элементов — географию, национальные ре¬
сурсы (прежде всего продовольственные и сырьевые),
развитие промышленности, численность населения, воен¬
ный потенциал, национальный характер, моральный дух
общества, качество дипломатии и правительства5.
Однако определяющее значение в конгломерате эле¬
ментов, составляющих государственную мощь, «реалис¬
ты» по существу отводят военной силе. Об этом говорит
уже тот факт, что все перечисленные выше факторы го¬
сударственной мощи рассматриваются в первую очередь
с точки зрения способности государства вести войну.
Имеются и откровенные признания видных специа¬
листов школы «политического реализма» относительно
примата силы в понятии государственной мощи.
Льюис Халле, видный историк и теоретик, определяя,
например, мощь как «способность добиваться желаемых
результатов любыми средствами — красноречием, убе¬
дительной аргументацией, шантажом, торговлей, угро¬
зой или принудительными действиями, а также умением
вызвать жалость, раздражение или неловкость», прямо
называет «голую силу» как важнейший фактор, от кото¬
рого зависит государственная мощь6.
Другой автор из школы «реалистов», Арнольд Уол-
ферс, вообще ограничивает понятие государственной
мощи способностью воздействовать на других «угрозой
или нанесением более или менее серьезного ущерба» 7.
Общее рассмотрение силы в качестве главного источ¬
ника и основы внешней политики обусловливает повы¬
шенное внимание «политических реалистов» к военным
5 Hans J. Morgenthau. Politics Among Nations. N. Y., 1967,
p. 106—144.
8 Louis Halle. The Nature of Power. London, 1954, p. 68.
7 Arnold Wolfers. Discord and Collaboration. Baltimore, 1962,
p. 103.
303

средствам, которым во многих случаях отдается явное
предпочтение. В американской литературе даже сущест¬
вует концепция «дипломатии насилия», под которой
имеется в виду применение военной силы для достиже¬
ния нужных внешнеполитических целей.
Все это откладывает заметный отпечаток на оценку
дипломатии как средства внешней политики. Отдельные
авторы даже лишают дипломатию прав на существова¬
ние в качестве самостоятельного средства внешней по¬
литики; Брэдфорд Уэстерфилд утверждает, например, что
«традиционные задачи • дипломата (переговоры, инфор¬
мация, представительство своего народа и правитель¬
ства) в значительной степени осуществляются при ис¬
пользовании им других, более конкретных инструментов
политики»8. При анализе дипломатии основное внима¬
ние‘уделяется не столько переговорам как существу ди¬
пломатии, сколько различным методам принуждения — от
давления и шантажа до прямого вмешательства во внут¬
ренние дела других стран. Согласно бытующему в аме¬
риканской литературе определению существо диплома¬
тии заключается «в аккумулированном политическом,
экономическом и военном давлении на другую сто¬
рону» 9.
Следствием военно-силового соперничества госу¬
дарств за обеспечение своего национального интереса
является, согласно «реалистам», существование в меж¬
дународной политике механизма «баланса сил». В этой
связи Моргентау пишет: «Стремление к могуществу со
стороны нескольких государств, пытающихся либо под¬
держать, либо видоизменить статус-кво, неизбежно ве¬
дет к созданию системы отношений, которая именуется
балансом сил» 10.
В условиях существования в международных отно¬
шениях определенного баланса сил взаимодействие го¬
сударств друг с другом ведет к столкновению их нацио¬
нальных могуществ. В результате таких столкновений
на международной арене появляются противостоящие
один другому «силовые центры» во главе с наиболее
8 Bradford Westerfield. The Instruments of American Foreign Po¬
licy. New Haven, 1965, p. VIII.
9 «The Teory and Practice of International Relations». N. Y., 1969,
p. 255.
10 Hans J. Mor gen tha u. Op. cit., p. 161.
304

мощными державами, которые подобно магниту притя¬
гивают к себе более слабых союзников. Периоды ста¬
бильности (отсутствия войн) в международных отноше¬
ниях характеризуются относительным равновесием всех
взаимодействующих, которые образуют систему «балан¬
са сил» на данном этапе. И, наоборот, война или подго¬
товка к ней есть результат уже имеющего место или
только зарождающегося неравенства сил. Так, в теории
«реалистов» принцип «баланса сил» приобретает роль
основной закономерности, которая определяет развитие
отношений между государствами в рамках определен¬
ных циклов на всем протяжении мировой истории.
Идеалом, с точки зрения «реалистов», являются
внешнеполитические успехи Англии в XVII—XIX вв.,
которых она добивалась, по их мнению, исключительно в
результате умелого использования европейской системы
«баланса сил». В то время, пишут «реалисты», вся си¬
стема международных отношений, центром которых
была Европа, могла быть графически изображена в
виде весов. На чашах весов находились две противосто¬
ящие друг другу и примерно равные по мощи политиче¬
ские силы (например, династия Бурбонов и Габсбур¬
гов). Однако главное значение в вопросе о том, на чью
же сторону склонялась чаша весов, имела Англия. Ис¬
кусно используя противоречия между континентальными
державами и будучи неуязвимой для их армий, она вы¬
полняла роль небольшого, но решающего «балансира».
В результате второй мировой войны система «балан¬
са сил», как считают «реалисты», приобрела иную кон¬
фигурацию. Согласно их взглядам, в международных от¬
ношениях сложилась «биполярная система мировой
мощи», в которой США и Советский Союз представляют
собой «два полюса превосходящего политического и во¬
енного могущества». В этих условиях свою основную за¬
дачу политические реалисты видели в изыскании средств
нейтрализации советской мощи, имея в виду свести на
нет влияние Советского Союза на мировой арене.
На почве «политического реализма» родилась кон¬
цепция «сдерживания» Советского Союза, которая лег¬
ла в основу стратегии «холодной войны». Она была сфор¬
мулирована в 1947 г. американским ученым и диплома¬
том Джорджем Кеннаном, который рекомендовал пра¬
вительству США взять на вооружение «политику твер¬
305

дого сдерживания», рассчитанную на то, чтобы «встре¬
тить русских непоколебимой контрсилой»11.
Особые надежды в плане проведения этой стратегии
возлагались на атомную монополию, которой тогда рас¬
полагали США. «Монополия на атомную бомбу до тех
пор, пока она имеет место, дает США огромное преиму¬
щество с точки зрения военной мощи»,— писал в свое
время Моргентау 11 12. Роберт Страус-Хюпё в 1950 г. даже
призывал к проведению против СССР «превентивной
войны», которая, по его мнению, явилась бы хорошим
средством корректировки «баланса сил», нарушенного
«продвижением СССР в центр Европы» 13.
Изменение общего соотношения мировых сил, особен¬
но заметно выявившееся после запуска советского искус¬
ственного спутника Земли в 1957 г., показало несостоя¬
тельность многих теоретических выкладок «политических
реалистов» и поставило их перед необходимостью пере¬
осмысливания многих укоренившихся в годы «холодной
войны» понятий о возможном и допустимом с точки зре¬
ния американских интересов. Отправным моментом в на¬
чавшемся пересмотре внешнеполитических установок
явилось понимание того, что существуют объективные
пределы, за которыми противоборство с Советским Сою¬
зом грозит перерасти в ракетно-ядерную войну, грозя¬
щую катастрофой в равной мере для любой из сторон.
«США не могут позволить себе вести всеобщую атомную
войну только потому, что они не могут ее выиграть»,—
писал Моргентау 14.
Путем к обеспечению глобальной роли США в новых
условиях «реалисты» считают восстановление механизма
«баланса сил». «В своем простейшем выражении,— пи¬
шет Моргентау,— национальный интерес Соединенных
Штатов требует, чтобы они политически преобладали в
Западном полушарии. Это преобладание будет под угро¬
зой, если Европа или Азия окажутся под контролем дер¬
11 G. Kennan. American Diplomacy 1900—1950. N. Y., 1960.
12 Hans J. Morgenthau. Politics Among Nations. First Ed. N. Y.,
1948, p. 90.
13 R. Strausz-Hupe. International Relations in the Age of Con¬
flict Between Democracy and Dictatorship. With William R. Kintner
and Stefan T. Possony. N. Y., 1950, p. 279.
14 Hans J. Morgenthau. Politics in XX Century, vol. III. Chicago,
1962, p. 140.
306

жавы или группы держав, достаточно сильных для того,
чтобы самостоятельно или с помощью стран Западного
полушария напасть на США. Отсюда следует, что для
американской безопасности жизненно важно, чтобы в Ев¬
ропе и Азии поддерживалось равновесие в системе «ба¬
ланса сил», а именно: две или больше групп держав про¬
тивостояли друг другу, не позволяя ни одной из них уси¬
лить свою мощь военными пли политическими захватами
в Западном полушарии» 1Б.
Следует отметить, что до начала 60-х годов различные
комбинации в системе «баланса сил» рассматривались
«реалистами» в рамках концепции: капитализм против
социализма. Когда же пекинское руководство стало на
путь разжигания разногласий между социалистическими
странами, эти изыскания приняли иной характер. Роберт
Страус-Хюпе еще в 1962 г. так оценивал последствия раз¬
ногласий между СССР и Китаем для американской поли¬
тики: «Если произойдет этот разрыв, какою же должна
стать наша политика, чтобы использовать последующее
изменение в «балансе сил» для наших интересов?.. Как
учит исторический опыт, держатель баланса более успеш¬
но достигал своих целей, поддерживая слабейшую сторо¬
ну независимо от идеологических разногласий или взаим¬
ных антипатий. Слабейшая сторона, как правило, с
большей готовностью платит высокую цену за помощь,
идя не только на дипломатические, но даже на идеологи¬
ческие уступки. Ответственный государственный деятель
не должен сбрасывать со счетов этих соображений, как
бы неприятны они ни были для него» 15 16.
Рассуждения Страус-Хюпё с циничной откровенностью
раскрывают замыслы тех кругов в США, которые хотели
бы использовать линию пекинского руководства для того,
чтобы любыми средствами ослабить мировую систему
социализма.
В реалистической школе имеются, однако, и те, кто
предостерегает против спекулятивного подхода к совет¬
ско-китайским разногласиям. К их числу принадлежит,
например, видный профессор реалистического толка
Ф. Нил. Стремясь положить конец «двум десятилетиям
15 D. A. Graber. Crisis Diplomacy. Introduction by Hans J. Morgen-
thau, Washington, 1959, p. XIV.
16 «Orbis», Spring 1962, p. 37.
307

нереалистической политики в отношении Китая», «чрез¬
вычайно важно помнить,— подчеркивает Ф. Пил,— что
мир и мирная жизнь зависят прежде всего от того, какие
соглашения мы можем разработать с Советским Сою¬
зом» 17.
С точки зрения обеспечения выгодного для США «ба¬
ланса сил» политические «реалисты» придают первосте¬
пенное значение Европе, налаживанию в условиях «зре¬
лости» (в политико-экономическом смысле) этого конти¬
нента новых отношений США со своими союзниками на
основе принципа партнерства, предусматривающего боль¬
шую долю участия союзников в обеспечении общих воен¬
но-политических задач.
Так, Дж. Болл считает, что для американской внеш¬
ней политики не может быть более важной задачи, чем
объединение Западной Европы. По убеждению Болла,
только объединенная Европа, в которой отводится руко¬
водящее положение как Англии, так и Западной Герма¬
нии, сможет стать «второй сверхдержавой Запада», спо¬
собной делить с США лежащую на Западе ответствен¬
ность, на что не может претендовать ни одно европейское
государство в отдельности. Болл откровенно признает, что
своим острием предлагаемая им «объединенная Европа»
будет направлена против мировой системы социализма.
«Новая третья сверхдержава,— пишет он,— в огромной
степени увеличит нашу безопасность, сломав суще¬
ствующий в настоящее время биполярный баланс сил» 18.
В несколько ином плане предлагает решение европей¬
ской проблемы другой видный ученый реалистического
толка, профессор Гарвардского университета Стенли
Хоффманн. Согласно его концепции, изложенной в книге
«Проблемы Гулливера или основы американской внеш¬
ней политики», «европейская Европа» должна быть по¬
строена на конфедеративной основе и защищена франко¬
английским «ядерным зонтиком» при гарантиях со сто¬
роны США и Советского Союза 19. При всем их внешнем
различии в обеих концепциях красной нитью проходит
мысль о сохранении военно-политического союза запад¬
17 «Nation», September 6, 1971.
18 G. Ball. The Discipline of Power. N. Y., 1968, p. 347—348.
19 S. Hoffmann. Gulliver’s Troubles or the Setting of American
Foreign Policy. N. Y., 1968.
308

ных держав с целью превращения Западной Европы в
противовес социалистическому содружеству.
Известная часть представителей политического «реа¬
лизма», в том числе и выше упомянутый профессор 1 анс
Моргентау, не одобряет проводимого правительством
курса в международных делах. В своих выступлениях
1. Моргентау характеризует внешнеполитическую линию
США во Вьетнаме как «политически неразумную, мо¬
рально уязвимую и в военном отношении не имеющую
шансов на успех». Ио его мнению, выраженному, в част¬
ности, в его вышедшей в 1969 г. книге «Новая внешняя
политика для Америки», провалы внешней политики
США вызваны лишь тем, что понятия «национального ин¬
тереса» и «государственной мощи» неверно трактуются
правительством. Но все дело в том, что сама теория «по¬
литического реализма» является крайне условным, а по
существу, искажающим прибором для понимания совре¬
менных международных отношений. Как бы ни старались
ее авторы, они так и не в состоянии дать более или менее
четкого определения того, что же, собственно, представ¬
ляет собой открытый ими «национальный интерес».
В посылках теории политического реализма, построен¬
ной без учета экономических и социальных факторов, иг¬
рающих основополагающую роль в международных отно¬
шениях, обнаруживаются глубокие внутренние противо¬
речия. С одной стороны, многие видные представители
этой школы на словах признают бесперспективность раз¬
вязывания третьей мировой войны, а с другой, они реко¬
мендуют применять во внешней политике такие средства
и методы (сколачивание военных блоков и баз, гонка ра¬
кетно-ядерных вооружений, ограниченные войны, вмеша¬
тельство во внутренние дела социалистических стран
и т. п.), которые увеличивают опасность нового мирового
конфликта. На эту сторону теории политического реализ¬
ма обращают внимание многие критики как из числа ее
приверженцев, так и противников.
Главное, что беспокоит всех критиков,— это фактиче¬
ское оправдание «реалистами» силы как главного движу¬
щего мотива внешней политики США и серьезные послед¬
ствия, связанные с применением этой силы в междуна¬
родных делах. «Основная предпосылка концепции реализ¬
ма,— пишет видный представитель либерального крыла
американских правящих кругов сенатор Джеймс Фул¬
309

брайт,— состоит в том, что важнейшей функцией госу¬
дарства является не поддержание правопорядка, не улуч¬
шение благосостояния своего народа, а применение и экс¬
пансия мощи за пределами национальных границ, т. е.
та функция, которой должны быть подчинены все осталь¬
ные задачи государства... В результате мы осуждены на
то, чтобы бросать на произвол судьбы наших сыновей в
далеких джунглях, тратить наши богатства на дорого¬
стоящее современное оружие» 20. Логика применения тео¬
рии политического реализма, поясняет один из наиболее
убежденных его противников, крупный специалист-меж¬
дународник Карл Дейтч, неотделима от использования
силы, в том числе и войны, «Реалисты,— пишет он,—
предлагают «ситуации, которые порождают войну», вой¬
на для них — это «наиболее интенсивная и величайшая
сила, на которую способно общество» 21,
Кризис, в котором оказались США на рубеже 70-х го¬
дов, дальнейшее укрепление мощи Советского Союза и
мировой системы социализма привели к осознанию пра¬
вящими кругами США необходимости поисков такого
внешнеполитического курса, который дал бы возмож¬
ность США упорядочить свои непомерно разросшиеся
глобальные военно-политические обязательства и вместе
с тем найти эффективные средства для предотвращения
новых изменений баланса сил в мире в пользу социализ¬
ма. Отражением этого в официальной политике явилась
так называемая гуамская доктрина Никсона,
Появление этой доктрины способствовало обострению
споров между сторонниками школы «политического реа¬
лизма» и их критиками. Первые пытались увидеть в этой
доктрине аргументы в пользу более широкого использо¬
вания дипломатического маневрирования, противопостав¬
ления к выгоде для США одних группировок государств
другим. Вторые еще более настойчиво стали подчерки¬
вать несостоятельность ставки на военную мощь как
главную движущую силу в международных отношениях.
Усиливающаяся критика теории «политического реализ¬
ма» свидетельствует о том, что она, несмотря на извест¬
ную поддержку в правящих кругах, не выдерживает ис¬
20 «New York Times», January 27, 1968.
21 Karl W. Deutsch. The Analysis of International Relations. N. Y.,
1968, p. 47,
310

пытания временем и приходит в явное противоречие со
стремлением миролюбивых государств и народов отка¬
заться от применения силы и обеспечить подлинный мир
и международную безопасность.
Эксперименты модернистов
Модернистское направление возникло в американской
теоретической мысли сравнительно недавно — во второй
половине 50-х годов — под влиянием прежде всего даль¬
нейшего развития научно-технической революции и но¬
вых методов анализа различных внешнеполитических
проблем. Появление модернистского направления совпа¬
ло к тому же по времени с выявлением серьезного кри¬
зиса послевоенного внешнеполитического курса США,
основанного на традиционных концепциях проведения по¬
литики с позиции силы. Все это усилило резкую критику
традиционных политических теорий, особенно теории «по¬
литического реализма».
Исторические особенности возникновения модернист¬
ского направления обусловили его двойственный харак¬
тер. С одной стороны, это направление связано с попыт¬
ками, в известной мере обоснованными, применить мате¬
матические методы анализа и математическое мышление
как новую методологию для изучения международных от¬
ношений и управления во внешней политике. С другой,
многие авторы, не довольствуясь этим, стремятся выдать
свои теории за новые строго научные политико-философ¬
ские системы чуть ли не универсального значения, кото¬
рыми они предлагают заменить изживающую себя тео¬
рию «политического реализма».
Модернистские теории, будучи в массе своей созданы
с позиций социологии, психологии и антропологии, несут
на себе печать господствующего в этих науках бихевио¬
ристского метода, в результате чего новые теории между¬
народных отношений в американской литературе неред¬
ко именуются как «научно-бихевиористские». Уже одно
это обстоятельство роднит новые теории с отвергаемой
ими школой политического реализма, предопределяет их
социальный характер: вместо классового подхода в осно¬
ву кладется психика людей, врожденные человеческие
инстинкты, которым отводится решающая роль в слож¬
311

ной совокупности различных факторов международной
жизни.
Явная социальная направленность модернистских ис¬
следований находит свое выражение и в щедром субси¬
дировании их правительством и ведущими филантропиче¬
скими организациями крупного бизнеса, в первую очередь
фондами Форда и Рокфеллера.
По своему содержанию модернистские теории весьма
разнообразны и разношерстны. По отдельным подсчетам
их насчитывается около трех десятков 22. Составление
сколько-нибудь обобщенной картины этих теорий трудно
в силу отсутствия общих критериев, с помощью которых
это можно было бы сделать.
Из всего многообразия модернистских теорий заслу¬
живают быть отмеченными в силу их широкого распро¬
странения в литературе лишь некоторые из них.
Теория принятия решений, широко разработанная в
книгах Ричарда Снайдера в сотрудничестве с X. Браком
и Бертоном Сапиным и оформленная в виде математи¬
ческих моделей Джорджем Модельским, сводит все объ¬
яснение внешней политики государств и международных
отношений к процессу принятия внешнеполитических ре¬
шений на различных уровнях в той или иной стране.
«Постулат теории,— пишет Снайдер,— состоит в том,
что принятие решений происходит в сложных условиях
функционирования государственного механизма и объяс¬
няется взаимодействием трех переменных величин: ролью
и взаимоотношениями различных органов, поступлением
в них информации и действиями отдельных лиц». Нали¬
чие необходимой фактической информации в отношении
трех указанных переменных величин дает, по мнению
Снайдера, «эмпирическую основу для объяснения того
или иного решения» 23.
Провозгласив своей целью ответ на вопрос, как и кем,
па основе какой информации принимаются решения, соз¬
датели указанной теории привлекают для аналитических
выводов эклектический набор концепций и методов, по¬
заимствованных из административного, государственного
и международного права, социологии и социальной пси¬
хологии.
22 «Contemporary Theory of International Relations». N. Y., I960, p. 6.
23 «Essays on Behavioral Studies of Politics». Urbana, 1962, p. 125.
312

Практическое применение этой теории к анализу ре¬
шения США развязать в 1950 г. агрессию против КНДР,
по всеобщему признанию, в том числе и самого Снайде¬
ра, фактически «не добавило ничего нового к тому, что
было уже известно на этот счет». Столь же безрезультат¬
ными оказались и попытки применить эту схему к анали¬
зу Карибского кризиса 1962 г. Как заметил один из аме¬
риканских авторов, мемуары А. Шлезингера «1000 дней»
дают лучшее представление о процессе принятия реше¬
ний в те дни, чем любое из специальных исследований
так называемой школы принятия решений 24.
Теория принятия решения подвергается в США рез¬
кой критике и за несостоятельность многих ее научных
посылок, множественность проявления действия перемен¬
ных величин, отсутствие четкого критерия для отбора
фактов, искусственное осложнение процесса принятия ре¬
шений. Как отмечалось в одной из статей в американском
журнале «Джорнел оф политике», «по мере усиления нау¬
кообразности этой теории увеличивается ее отрыв от ре¬
альной действительности» 25.
Наряду с теорией принятия решений теория «систем¬
ного анализа» является одной из наиболее распростра¬
ненных школ в модернистском направлении. Видными
представителями этой теории являются М. Каплан,
Дж. Розенау, Ч. Макклеланд, Р. Розенкранц и др.
Согласно их взглядам международные отношения в
целом представляют собой систему (общая система), в
рамках которой умещаются еще и другие системы (суб¬
системы). Так, М. Каплан в своей работе «Система и про¬
цесс в международной политике» предлагает системати¬
зировать все процессы международной жизни в виде ше¬
сти абстрактных, пригодных для всех времен и условий,
математических моделей (например, модель «равновесия
сил», модель «биполярной системы» и др.) и применять
к их изучению математические методы 26.
Системы, как утверждают теоретики этой школы,
существуют в окружающей среде, которая поддается
анализу и состоит из взаимодействующих частей, также
24 «International Behavior». N. Y., 1965.
25 «Journal of Politics», vol. 30, 1968, p. 353.
26 Morton A. Kaplan. System and Process in International Politics.
N. Y., 1957.
313

вполне измеримых. Иными словами, в системах имеется
структура и постоянно происходят внутренние процессы,
из чего следует небходимость изучения структур в ходе
их развития, связи и взаимодействия. Важнейшими ком¬
понентами системы считаются государства (по термино¬
логии теории «системного анализа» — актеры), действия
которых в области внешней политики обусловлены как
внутренними, так и внешними факторами.
Рассматривая в отличие от теории принятия решений
внешнюю политику государств и международные отноше-
ьия в большой их сложности и многообразии, сторонни¬
ки системно-аналитической теории в своем подходе к
этим явлениям, однако, недалеко уходят от Снайдера.
Выбор их средств несколько иной, но по существу это все
те же физико-математические и социологические методы,
не позволяющие вскрыть сущность глубинных процессов
современной международной жизни.
Отмечая — как положительный итог существования
этой школы — систематизацию некоторых международ¬
ных явлений и обобщение постоянно увеличивающегося
фактического материала, ее критики обращают внимание
на то, что до сих пор приверженцам школы не удалось
создать приемлемой хотя бы для большинства американ¬
ских буржуазных исследователей модели общей системы
международных отношений. При этом также отмечается,
что увлечение моделированием зашло слишком далеко,
что, например, моделирование двусторонних отношений
при наличии в мире 150 государств требует создания мо¬
делей 9045 пар систем, что не проведены четкие грани
между внутренними и внешними факторами, определяю¬
щими деятельность государств на международной арене
и т. д.
К теории «системного анализа» примыкает «теория
интеграции». В постулатах ее сторонников звучит серьез¬
ная обеспокоенность по поводу осуществления на практи¬
ке рецептов «политического реализма», объективно спо¬
собствующих сохранению напряженности на мировой
арене, и содержатся рекомендации новых, более гибких
средств проведения внешней политики. Вместо примене¬
ния государственной мощи руководителям внешней поли¬
тики США фактически дается совет использовать в своих
классовых целях происходящие в мире процессы транс¬
формации и интеграции.
314

Пионерами этой теории являются видные американ¬
ские специалисты-международники Карл Дейтч и Эрнест
Хаас, разработавшие в свое время теоретическое обосно¬
вание интеграции в Европе. В своей последней работе,
«Анализ международных отношений», Дейтч, хотя и счи¬
тает, что в ближайшем будущем государства будут стре¬
миться к сохранению своей национальной независимости,
тем не менее продолжает выдвигать интеграцию, и преж¬
де всего Европы, как основную задачу. Теория интегра¬
ции преподносится Дейтчем в качестве альтернативы
доктрины «политического реализма» и наиболее разум¬
ного способа достижения тех целей внешней политики, ко¬
торые, как убедительно показано им самим, определяют¬
ся в конечном счете интересами большого бизнеса. В ка¬
честве метода интеграции Дейтч рекомендует развитие
различного рода коммуникаций между государствами
(расширение личной переписки между гражданами; раз¬
витие туризма, научно-технический и культурный обмен
и т. п.). Отсюда дейтчевский вариант интеграции часто
называют в американской литературе теорией коммуни¬
каций.
В отличие от К. Дейтча, который в основном занимает¬
ся общими проблемами интеграции, усилия Э. Хааса со¬
средоточены на проблемах региональной интеграции.
Возглавляемый им институт международных исследова¬
ний при Калифорнийском университете стал центром по
изучению региональных организаций. Идеи Хааса о ре¬
гиональной интеграции и использовании ее во внешнепо¬
литических интересах США оказывают, судя по всему,
все возрастающее воздействие и на тех, кто руководит
внешней политикой.
Практическую пользу разрабатываемых ими вопросов
модернисты видят прежде всего в обеспечении внешнепо¬
литических ведомств эффективными средствами для фор¬
мирования и осуществления внешней политики. Защищая
модернистские теории от нападок традиционалистов,
М. Каплан как-то сравнил их с «автопилотами, успешное
использование которых зависит от опыта и умения ко¬
мандиров кораблей» v. В отличие от представителей шко¬
лы «политического реализма» модернисты в гораздо
большей степени заняты проблемами управления во
27 «World Politics», vol. 19, October 1966, p. 2—3.
315

внешнеполитической сфере. Ключ к решению многих
проблем они видят в обеспечении «научного и рациональ¬
ного» поведения тех лиц, которые занимаются внешней
политикой, и предлагают для этого различные схемы.
Особое место в теоретическом арсенале США зани¬
мают так называемые теории стратегического анализа.
Их расцвет относится к началу 50-х годов и обязан, по ав¬
торитетному свидетельству бывшего директора Лондон¬
ского института стратегических исследований Бьюкэна,
развитию ядерного оружия, обострению «холодной вой¬
ны» и распространению внешнеполитических концепций
ярого поборника политики с «позиции силы» Джона Фо¬
стера Даллеса.
Работа в этом направлении активно поощряется пра¬
вительством и конгрессом США, частными организация¬
ми монополистического капитала. Поддерживаемые Пен¬
тагоном, такие научно-исследовательские центры, как
Институт оборонных исследований, Рэнд корпорейшн,
Брукингский и Гудзоновский институты, наряду с раз¬
работкой рекомендаций правительству по вопросам
политики, стратегии и организации внешнеполитического
и военного механизма все в большей степени занимают¬
ся проблемами теории стратегического анализа.
Основной теоретической предпосылкой стратегическо¬
го анализа является теория игр, которую пытаются при¬
менить в равной степени при решении как военно-страте¬
гических, так и внешнеполитических задач.
Несмотря на длительную разработку теорий стратеги¬
ческого анализа в США, применение их на практике не
только не дает желаемого результата, а, напротив, как
показывают события во Вьетнаме, ведет к дальнейшему
ухудшению внешнеполитических позиций США. Нельзя
не согласиться с теми представителями этих теорий, ко¬
торые отмечают, что теория игр может дать нужные ре¬
зультаты лишь в условиях возможно полного соответст¬
вия модели реальной действительности. В жизни, же
стороны вовлечены в борьбу, проявляющуюся в сложней¬
шем взаимодействии идей, техники, материальных и че¬
ловеческих ресурсов и других контролируемых и не конт¬
ролируемых сторонами факторов. Эта борьба и прежде
всего ее человеческие компоненты (этические, логические,
и психологические факторы, определяющие принимаемые
людьми решения и их поведение) не могут быть определе-
316

пы одними только математическими методами, сколько
бы отшлифованными они ни были.
Значительная группа авторов, в том числе такие из¬
вестные специалисты, как Генри Киссинджер, Роберт Ос¬
гуд, Бернард Броди, Самуэль Хантингтон, работает в об¬
ласти анализа внешней политики с точки зрения страте¬
гических задач США. Многие их работы, хотя и содер¬
жат иные теоретические предпосылки, чем изыскания реа¬
листов, в конечном счете преследуют ту же цель — свои¬
ми практическими рекомендациями помочь правящим
кругам США преодолевать те тупики, в которые заводит
проводимый ими курс во внешней политике.
Наибольшую известность среди так называемых воен¬
ных аналитиков имеет ныне специальный помощник пре¬
зидента США, а в недавнем прошлом профессор Гар¬
вардского университета Генри Киссинджер. Его работа
«Ядерное оружие и внешняя политика» стала, по свиде¬
тельству американской прессы, «настольной книгой тех,
кто делает внешнюю политику США» 28. Большую извест¬
ность получили и другие его книги, в частности «Беспо¬
койное партнерство».
Хотя Киссинджер прежде примыкал по некоторым
своим взглядам к консервативному крылу школы «поли¬
тического реализма», он, судя по его последним работам
и выступлениям, стоит в ряду тех американских страте¬
гов, которым не чужд трезвый взгляд на некоторые проб¬
лемы. Оценивая роль и место США в современном мире,
Киссинджер в своих последних научных трудах отмечал
ограниченные возможности США на мировой арене. Он,
в частности, писал в своей главе, подготовленной в 1968 г.
для книги «Повестка дня для нации»: «Соединенные Шта¬
ты не в состоянии больше сами осуществлять программы
в глобальных масштабах; но они должны содействовать
их реализации. Они не в состоянии навязывать угодные
себе решения, но они должны стремиться инспирировать
их. Мы физически являемся сверхдержавой, но наши пла¬
ны могут иметь значение только в том случае, если с нами
будут сотрудничать другие страны»29. Таким образом,
уже тогда намечались некоторые контуры «доктрины
Никсона».	г
28 «New York Times», December, 3, 1968.
29 «Agenda for the Nation». Washington, 1968, p. 612.
317

В военно-стратегических вопросах Киссинджер отвер¬
гает даллесовскую доктрину «массированного ответного
удара», поскольку, будучи примененной на практике, она
неминуемо привела бы к развязыванию всеобщей ядер-
ной войны. Но такая война, рассуждает Киссинджер, по
причине всеразрушающей силы оружия, используемого в
ней, не может рассматриваться как рациональное средст¬
во к достижению политических целей. Она — «результат
акта отчаяния», к ней прибегают лишь в абсолютно
крайнем случае, когда имеется явная угроза самому су¬
ществованию страны.
Киссинджер одним из первых в США теоретиков заго¬
ворил о необходимости перевода американской внешнепо¬
литической доктрины на рельсы стратегии «гибкого реа¬
гирования», предусматривающей принцип соразмерности
ответа на тот «вызов», с которым Соединенным Штатам
приходится сталкиваться на международной арене в каж¬
дый данный момент. Такая стратегия, по мнению Кис¬
синджера, позволяет раскрепостить американскую мощь
и обеспечивает ее непосредственную применимость для
решения внешнеполитических проблем, не доводя при
этом дела до мировой войны.
С необходимостью приспособления США к новым ус¬
ловиям в мире Киссинджер связывает и поиски новых ме¬
тодов управления в сфере внешних сношений. Его особен¬
но беспокоит то обстоятельство, что бюрократизм, кос¬
ность и рутина, присущие деятельности внешнеполитиче¬
ских учреждений США, могут воспрепятствовать свое¬
временному внесению необходимых для правящих кругов
корректив во внешнеполитический курс США. В отличие
от традиционалистов и модернистов, пытающихся решить
существующие проблемы в теоретическом плане, Кис¬
синджеру свойствен сугубо прагматический подход к этой
проблеме — изыскание способов преодоления бюрокра¬
тизма и поиски новых форм ведения президентом внеш¬
них сношений.
В наиболее полной форме такой подход нашел свое
отражение в ряде статей по внешнеполитическим вопро¬
сам, написанных бывшим помощником Киссинджера по
Белому дому, видным представителем школы стратегиче¬
ского анализа, Мортоном Гальпериным.
Признание необходимости внесения изменений во
внешнюю политику США заставляет М. Гальперина по-
318

новому подойти к определению внешней политики. Он не
согласен ни с традиционалистами, считающими внешнюю
политику «естественной» реакцией правительства на
объективную расстановку международных сил, ни с мо-
/хернистами, сводящими внешнюю политику к пониманию
соответствующими политическими кругами «националь¬
ного интереса» и «национальной цели». По Гальперину,
внешняя политика представляет собой «результат внут¬
ренних политических процессов каждого государства»,
иными словами, результат сложных маневров и компро¬
миссов борющихся между собой сил внутри данной
страны.
На основании этого Гальперин делает вывод о том,
что внутри государственного механизма понятия «нацио¬
нальный интерес» и «двухпартийная политика» всегда
истолковываются по-разному — в соответствии с конкрет¬
ными задачами заинтересованных ведомств, влиятельных
групп и отдельных деятелей.
По мнению Гальперина, существующие государствен¬
ные учреждения США не способны вносить изменения во
внешнюю политику в силу целого ряда причин (общерас¬
пространенные, стандартные, затвердевшие представле¬
ния государственных чиновников о происходящих в мире
событиях; жесткие правила представления соответствую¬
щих документов, а также ограниченные возможности
правительственных органов в отношении конфиденци¬
альной информации; выдвижение многочисленных альтер¬
натив и предложений и т, д,).
Концепция, выдвигаемая Гальпериным, имеет боль¬
шое значение не только в теоретическом (попытка прео¬
долеть утвердившийся в американской литературе под¬
ход к внешней политике в отрыве от внутренней), но и —
что весьма важно — в практическом плане. Она подво¬
дит к мысли о том, что в интересах внесения корректив
во внешнюю политику США необходимо сделать боль¬
ший-акцент на роли работающего под непосредственным
началом президента Совета по национальной безопас¬
ности.
Так же, как и Киссинджер, Гальперин видит в новой
организации управления внешними сношениями весьма
эффективный путь для преодоления разрыва между прак¬
тикой и «политической наукой», для более широкого про¬
движения на государственный уровень концепций и тео-
319

рий, разрабатываемых представителями школы стратеги¬
ческого анализа.
Особняком в школе стратегического анализа стоят
военно-стр атегические конструкции директор а Гудзонов-
ского института международных исследований Г. Кана,
которые вновь начинают привлекать внимание американ¬
ских ученых. Предпринимая «переоценку» Кана, амери¬
канские специалисты хотели бы «подчистить» Кана, осво¬
бодив его теоретический багаж от того, что дало основа¬
ние считать его основным выразителем идеологии адвока¬
тов гонки вооружений 30. Главные усилия направляются
к тому, чтобы сгладить неблагоприятный эффект от та¬
ких кановских афоризмов, как «возможность ядерной
войны не следует относить к категории невероятного»,
«.напротив, к ней должна быть проведена тщательная
подготовка», «ограниченная ядерная война с целью шан¬
тажа... не должна быть исключена». Препарирование
теоретических построений Кана предпринимается, по всей
видимости, с целью обеспечить концепциям Кана, и в
первую очередь концепции эскалации 31, надежное место
в теоретическом арсенале внешней политики США, кото¬
рый подвергается сейчас известному пересмотру.
При всем своем внешнем разнообразии все теории мо¬
дернистского направления имеют много общего. Прежде
всего сторонники модернистского направления рассмат¬
ривают политику не в ее классовом смысле, не как науку
и искусство, взятые вместе, а только как разновидность
точных наук32. Научный же анализ внешнеполитических
явлений они подменяют бихевиористскими эксперимента¬
ми. В результате в центре исследований часто оказы¬
ваются подсознательные действия отдельных личностей,
даже их инстинкты.
Роль государства и его внешнеполитического меха¬
низма, политико-философских концепций, которыми ру¬
ководствуются творцы внешней политики, низводится мо¬
дернистами до процесса принятия внешнеполитических
решений, который берется ими сам по себе, вне связи с
конкретной исторической и политической обстановкой.
30 «Journal of Conflict Resolution», 1972, N 1.
31 Herman Kahn. On Escalation: Metaphor and Scenarios. N.- Y.,
1965.
32 Исключение составляют представители отдельных направлений
теорий стратегического анализа.
320

В результате сложные процессы внешней политики
рассматриваются в некоем идеологическом вакууме. Та¬
кой подход уже свидетельствует об определенной клас¬
совой направленности модернистских теорий, поскольку
сама деидеологизация — одна из идей, порожденных ка¬
питалистическим строем в ходе борьбы с социалистиче¬
ской идеологией. Известный американский специалист
Ф. Грин в своей книге «Смертельная логика» убедительно
опровергает несостоятельность утверждения модернистов
об их идеологической нейтральности и на примерах
М. Каплана (теория системного анализа), Т. Шеллинга
(теория игр). Р. Снайдера (теория принятия решений)
показывает, что в своей научно-экспериментальной ра¬
боте они руководствуются вполне определенными поли¬
тическими и идеологическими соображениями, выгодны¬
ми правящим классам США33.
Заметный крен в сторону деидеологизации и, главное,
связанные с этим просчеты в теоретических оценках, на¬
чинают, однако, серьезно беспокоить тех, чьи интересы
призваны обслуживать модернистские теории. Один из
руководителей Американского университета, являющего¬
ся фактически центром по подготовке кадров для госде¬
партамента США, проф Саид, по существу высказывает
официальную точку зрения «Теоретики,— пишет он,—
должны понять, что идеологический фактор является од¬
ним из существенных элементов политической реально¬
сти» 34.
Еще одна характерная черта модернистских исследо¬
ваний состоит в фактическом уходе большинства их ав¬
торов, за исключением отдельных представителей шко¬
лы стратегического анализа и теорий интеграции, от из¬
учения существа проблем и, в частности, от стержнево¬
го вопроса современных международных отношений —
проблемы войны и мира — в сторону изучения методоло¬
гии исследований, или чисто военных аспектов мирового
соотношения сил.
Увлечение формой приняло настолько широкие раз¬
меры, что сами модернисты начинают бить тревогу по
83 Philip Green. Deadly Logic: The Theory of Nuclear Deterrence. Co¬
lumbus, 1966.
84 «The Theory of International Relations — Crisis of Relevance». N. Y.,
1968, p. 23.
11 Заказ № 4991
321

поводу методологического формализма, под которым
имеется в виду, во-первых, превращение моделирования
в самоцель большинства исследований, во-вторых, бес¬
порядочная аккумуляция фактов. При этом даже в изу¬
чении формы модернисты сбиваются на анализ отдель¬
ных деталей, частных подробностей. В их трудах обнару¬
живается явная тенденция к тому, что в американской
литературе называется редукционизмом (т. е. сведение
сложных явлений к мелочам).
Отсутствие четких критериев, общих понятий и норм
затрудняет взаимопонимание между представителями
модернистских теорий, работающими в смежных обла¬
стях, ведет к распылению их усилий и препятствует по¬
лучению ими достаточно апробированных результатов, ко¬
торые могли бы быть использованы вычислительными ма¬
шинами при решении внешнеполитических задач, не го¬
воря уже о применении их при формулировании и про¬
ведении внешней политики.
В последнее время в США критика модернистского на¬
правления принимает все более широкие размеры. Эта
критика ведется по разным направлениям, но суть ее
сводится к тому, что модернисты, несмотря на значитель¬
ные государственные и частные субсидии, более чем за
10 лет своих поисков лишь породили множественность
школ и теорий, создав сравнительно мало полезного в
практическом смысле.
Более того, практика в целом ряде случаев показала
несостоятельность рекомендаций модернистских школ.
По авторитетному свидетельству бывшего заместителя
государственного секретаря и постоянного представите¬
ля США в ООН Дж. Болла, модернистские исследования
привели к «стерилизации» факторов, определяющих вне¬
шнеполитические процессы. Болл прямо обвиняет уче¬
ных Массачусетского технологического института, Гар¬
вардского университета, особенно Рэнд корпорейшн и
Гудзоновского института, в том, что они, увлекаясь умо¬
зрительными схемами и псевдонаучными жаргонами, не
поняли существа войны во Вьетнаме, проглядели значе¬
ние морально-политического фактора при калькулиро¬
вании потенциального успеха, утратила чувство реаль¬
ного.
«Обезличивая войну и рассматривая ее как упражне¬
ние по распределению ресурсов, мы,— заявляет Болл,—
322

игнорировали одно важное преимущество, которым вла¬
деет противная сторона: нематериальный фактор воли,
выносливости, жесткой, хотя и жестокой, преданности
одной цели независимо от человеческих жертв, то, что в
наших условиях мы назвали бы «исключительным пат¬
риотизмом», но то, что применительно к врагу, неизбеж¬
но выглядит как «иррациональность» и «фанатизм», ины¬
ми словами, как вызов вере в определенные в количест¬
венном отношении ресурсы. Однако это и есть секрет ус¬
пеха северовьетнамцев — превосходство духовных цен¬
ностей над математической логикой»35.
Критика модернистов приобретает тем более острый
характер, что в нынешних условиях ослабления пози¬
ций США на международной арене и обострения идеоло¬
гической борьбы от специалистов ожидается не только
абстрактное теоретизирование, а вполне осязаемые ре¬
комендации правительству США, касающиеся новых ме¬
тодов и средств удержания ускользающих позиций на
международной арене.
* * *
Являясь продуктом и составной частью буржуазной
идеологии, американские теории международных отно¬
шений служат истолкованию исторического процесса с
позиций господствующего класса, обоснованию неизбеж¬
ности и жизненности того строя, который ходом истори¬
ческого развития обречен на гибель.
Классовая сущность американских теоретических ус¬
тановок обусловливает волюнтаристский подход к оцен¬
ке внешней политики. Отрицая классовую природу внеш¬
ней политики США и искажая или замалчивая связь
между внутренней и внешней политикой, американские
авторы, в подавляющем большинстве, сбрасывают со сче¬
тов объективную закономерность в развитии междуна¬
родных отношений и приписывают воле творцов внешней
политики США решающее, первичное значение. Специа¬
листы-международники, по авторитетному свидетельству
директора Института войны и мира при Колумбийском
университете профессора У, Фокса, как правило, «убеж¬
дены, что американцы в состоянии, сделав правильные
35 «Newsweek», Jul> 26, 1971,
11*
323

решения в области внешней политики, стать хозяевами
своей судьбы»36. На практике, волюнтаризм служит тео¬
ретическим оправданием того политического авантюриз¬
ма, который присущ многим внешнеполитическим акциям
американского правительства.
Волюнтаризм в подходе к внешней политике изрядно
приправлен антикоммунизмом, проявляющимся в тео¬
риях международных отношений — в основном в клевете
на цели и методы внешней политики Советского Союза.
Почти в каждой из книг в той или иной мере обнаружи¬
вается определенная дозировка антикоммунизма. «Анти¬
коммунистический крестовый поход,— констатирует
Г. Моргентау,— стал как моральным принципом совре¬
менного глобализма, так и оправданием нашей глобаль¬
ной внешней политики»37. Многие авторы выступают в
роли застрельщиков антикоммунизма (Страус-Хюпе,
Поссони, Халле, Кан и др.).
Уход американских авторов в сторону от анализа
классовых, социальных факторов, отрыв внешней поли¬
тики от экономики и от внутренней политики, волюнта¬
ризм и злобный антикоммунизм, затемняя сущность яв¬
лений, оставляя вне сферы научного познания законо¬
мерности мировой политики, вызывают глубокий кризис
всех направлений современной американской науки меж¬
дународных отношений.
О кризисе теоретической мысли в США свидетельст¬
вует множественность концепций и теорий. Свойствен¬
ные каждой из научных школ односторонность в оценке
явлений международной жизни, умозрительный харак¬
тер предлагаемых схем, отрыв от реальной действи¬
тельности лишают их практического смысла, возмож¬
ности стать руководством к действиям в области внеш¬
ней политики. «Реалисты,— констатирует видный амери¬
канский ученый профессор Рэнсом,— все еще могут пре¬
тендовать на то, что они ближе модернистов к понима¬
нию сущности явлений. Однако ни одно из этих направ¬
лений не выигрывало и не выигрывает непрекращаю-
щейся битвы за умы»38.
38 William Fox. The American Study of International Relations. Co¬
lumbus, 1968, p. 15.
37 Hans J. Mor gent h au. Vietnam and the United States. Washing¬
ton, 1965, p. 82.
38 «Journal of Politics», vol. 30, 1968, p. 369.
324

Не случайно, что практическая значимость многочис¬
ленных рекомендаций и предложений весьма относитель¬
на. Хотя отдельные рекомендации и могут быть положе¬
ны в основу тех или иных внешнеполитических решений,
большинство из них представляет собой своеобразный
«рынок идей и предложений», реализация которых зави¬
сит от руководителей соответствующих организаций и
ведомств. В своей практической деятельности государ¬
ственные органы внешних сношений США, и в первую
очередь те из них, которые связаны с планированием и
анализом информации, зачастую подходят к оценке тех
или иных международных явлений, по авторитетному
свидетельству близких к Пентагону профессоров Н. Пэдл-
форда и Дж. Линкольна, с «прагматико-эклектиче¬
ских» позиций, руководствуясь своим собственным пони¬
манием «национальных интересов США»39.
Признавая углубляющийся разрыв между теорией и
практикой, руководители американской Ассоциации по¬
литических наук, объединяющей всех политологов США,
в том числе и международников, предпринимают уси¬
лия для преодоления его путем примирения или, как го¬
ворят, «наведения мостов» между традиционалистами и
модернистами и объединения совместных усилий для
разработки конкретных рекомендаций правительству по
актуальным политическим проблемам40.
Говоря конкретно о задачах специалистов-междуна¬
родников, консультант госдепартамента США, профес¬
сор Пенсильванского университета Пфальцграфф в своем
выступлении на заседании Ассоциации по изучению меж¬
дународных отношений в Филадельфии в июне 1970 г.
подчеркнул необходимость приближения теоретических
исследований к практическим нуждам и предложил по¬
ставить во главу угла «предвидение изменений», имея в
виду «канализировать намечающиеся изменения в вы¬
годном для себя направлении». При этом он особо отме¬
тил исключительное значение «понимания процессов бу¬
дущего развития в области технологии», поскольку зна¬
ние этого необходимо правительству для того, чтобы воз¬
действовать на изменения в нужном для себя плане41.
39 Norman J. Padelford and George A. Lincoln. The Dynamics
of International Politics. N. Y., 1968, p. 349.
40 «American Political Science Review», December 1969; March 1971.
41 Pobert L. P f a 11 z f r a f f. Paper for Philadelphia Area Meeting of
ISA. Philadelphia, 25.1V 1970.
325

В поисках выхода из кризиса, в котором оказалась
американская теоретическая мысль в вопросах междуна¬
родных отношений и внешней политики, многие авторы
видят лишь одну сторону дела. Они сетуют прежде все¬
го по поводу отвлечения большого количества научно-
теоретических кадров на разработку умозрительных схем
и конструкций, не имеющих конкретного содержания.
Есть, однако, другая, более существенная, сторона этого
кризиса, которая также начинает беспокоить определен¬
ную часть американских ученых. Речь идет о малочислен¬
ности среди американских теоретических исследований
достойных внимания серьезных работ по вопросам, ка¬
сающимся приспособления США к новой обстановке в
изменившихся условиях. Наметившийся под влиянием
достижений Советского Союза во внешнеполитической и
военной областях серьезный сдвиг многих американских
ученых в пользу отказа от войны как средства решения
спорных вопросов не меняет еще существа всей картины.
Большинство американских внешнеполитических специа¬
листов, выполняя социальный заказ господствующего:
класса, продолжают оставаться на заскорузлых теоре¬
тико-философских и политических позициях, особенно в
том, что касается отношений с Советским Союзом и дру¬
гими социалистическими странами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Как показывает опыт США конца 60-х годов, усилен¬
ное стремление американских правящих кругов усовер¬
шенствовать весь государственный аппарат и, в частно¬
сти, аппарат внешних сношений, не привело еще к корен¬
ным сдвигам во внешней политике. Дело прежде всего
в том, что вся внешнеполитическая стратегия США, на¬
правляемая интересами и потребностями американских
монополий, не имеет, да и не может иметь той подчиняю¬
щей умы и действия людей цели, которой может обла¬
дать исторически утверждающееся общество. Чтобы это
положение не показалось кому-либо слишком общим или
абстрактным, отошлем читателя для начала к двум важ¬
ным документальным свидетельствам лиц, принимавших
самое непосредственное участие в разработке американ¬
ской внешней политики и пытавшихся дать с позиций
буржуазного мировоззрения отчет о ее слабых сторонах.
Характерно, что эти свидетельства относятся к совершен¬
но различным периодам — одно к послевоенным годам,
другое — к нашим дням, но говорят они об одном и
том же.
Когда видный американский дипломат Дж. Кеннан
уходил в 1949 г. в отставку с поста первого руководите¬
ля Группы планирования государственного департамен¬
та, он охарактеризовал эту деятельность как «провал»
и оставил в своем дневнике следующую знаменательную
запись: «Главная трудность заключается в том, что моя
концепция того, как должны осуществляться наши дип¬
ломатические усилия, не разделялась другими руководя-
327

щими сотрудниками департамента, и в том, что государ¬
ственный секретарь в действительности зависел от этих
сотрудников, хорошо это или плохо, в отношении прове¬
дения внешней политики. Даже, если бы он разделял
мои взгляды, он вынужден был бы действовать через лю¬
дей, чья философия международных отношений неизбеж¬
но была бы другой. Дело обстоит гак, что этим опера¬
циям не может быть придано единообразие и реальная
руководящая цель, пока не будет заложена твердая тео¬
ретическая основа под ту политику, которой следуют,
и пока лица, наиболее заинтересованные в ней, не будут
глубоко и отчетливо убеждены в этой теоретической осно¬
ве» L Так жаловался первый руководитель американского
внешнеполитического планирования на отсутствие целе¬
устремленности, теоретической обоснованности во внеш¬
ней политике США, а также личной убежденности осу¬
ществляющих ее людей
Спустя 20 лет, после того как горы бумаги пошли на
составление самых ответственных документов относи¬
тельно целей и намерений США на мировой арене (этим'
занималось пять президентов, многочисленные советы й'
ведомства), другой очевидец добавил свои соображения
к трудностям, описанным Кеннаном. Речь идет о видном
американском специалисте в области разработки внеш¬
ней политики профессора Центра международных иссле¬
дований Массачусетского технологического института
Л. Блюмфилде. который неоднократно выступал в роли
консультанта многих правительственных ведомств.
В своем выступлении 27 августа 1968 г. перед пред¬
ставителями различных правительственных учреждений
Вашингтона Блюмфилд говорил: «Многие из вас участ¬
вовали в составлении основных документов о националь¬
ной безопасности, документов о политике в отношении
отдельных зарубежных стран, «планов» военно-воздуш¬
ных сил и неофициальных бумаг на эту тему. Такие до¬
кументы неизменно начинались с крупной темы об амери¬
канской миссии... Но мы не можем больше позволить себе
просто копировать слово в слово старую . риторику" из
прежних основных документов о национальной безопас¬
ности, без очень пристального их пересмотра.
1 George F. Kennan. Memoirs, 1925—1950. Boston, 1967,
p. 468.
328

Следовательно, пришло время переоценок, но дейст¬
вительный вопрос заключается в том, в каком направле¬
нии мы должны проводить эти переоценки. Несколько
лет назад было возможно написать такой документ внут¬
ри или вне американского правительства, просто наблю¬
дая за американской политикой и осуществлением амери¬
канских программ в различных частях мира... Я не уве¬
рен, что то же самое возможно сегодня Я не уверен, что
путем такого простого логического процесса кто-либо мог
бы вывести из всего меню текущих широких, серьезных
и важных американских действий на мировой арене или
решений в отношении военной стратегии, или систем ору¬
жия необходимое и подходящее толкование американ¬
ских интересов в 1968 г. Я еще менее уверен, что такие
действия подсказывают нам, какую позицию должны за¬
нять Соединенные Штаты Америки в течение следующе¬
го десятилетия»2.
Если попытаться подытожить эти рассуждения, то
станет выпукло видно одно — обветшалая риторика в от¬
ношении «американской миссии в мире» стала для аме¬
риканской внешней политики одеждой голого короля.
Непреложные реальности нынешней международной об¬
становки требуют от правящих кругов США не попыток
подправить старый и агрессивный внешнеполитический
курс, а полностью отказаться от практики диктата, ин¬
тервенции, подрывной деятельности и экономической
войны в международных отношениях. Это понимают все
больше американцев даже из числа тех, кто связан с про¬
ведением внешней политики США.
Понятно, что отсутствие глубокой идейной убежден¬
ности, целенаправленности у руководителей и сотрудни¬
ков американских внешнеполитических ведомств обо¬
стряет бюрократическую борьбу и путаницу, которая в
них существует.
Попытки американских специалистов и отдельных
государственных деятелей добиться рационализации про¬
цесса разработки и осуществления внешней политики,
применения в этом процессе новейших методов и техни¬
ки управления вызывает серьезное противодействие со
2 Lincoln Р Bloomfield. Nine Vital Objectives of US Foreign Po¬
licy. Cambridge, 1968, p. 3—4.
329

стороны отдельных ведомств, бюрократических прослоек,
военных кругов и т. д. и стоящих за ними группировок
американского монополистического капитала, которые
наживаются на государственных, прежде всего военных,
заказах.
В выступлении на международном Совещании ком¬
мунистических и рабочих партий 7 июня 1969 г.
Л. И. Брежнев, характеризуя развитие внутренних про¬
тиворечий капитализма на его нынешнем этапе разви¬
тия, говорил: «Государственно-монополистический капи¬
тализм, гигантски обобществляя производство, центра¬
лизуя управление им, до крайности углубляет основное
противоречие буржуазного строя — противоречие между
общественным характером производства и частным спо¬
собом присвоения». Из этого Л. И. Брежнев делает сле¬
дующий закономерный вывод: «Чем дальше империа¬
лизм заходит в своих попытках приспособиться к обста¬
новке, тем глубже становятся его внутренние социально-
экономические антагонизмы» 3.
В. И. Ленин придавал огромное значение науке уп¬
равления именно потому, что общественная природа со¬
циалистического государства, теоретическая основа на¬
правляющей его деятельность коммунистической партии
раскрывают для применения этой науки несравненно бо¬
лее широкие просторы, чем при капитализме.
Показательно, что важнейшие ростки нового в прак¬
тике управления советским государством В. И. Ленин
видел в его дипломатическом аппарате — Народном ко¬
миссариате иностранных дел (Наркоминделе). Указывая
на необходимость при управлении сочетать советский
подход с партийным, он писал: «Разве кто-либо не заме¬
чал когда-либо, что в таком наркомате, как Наркомин-
цел, подобное соединение приносит чрезвычайную поль¬
зу и практикуется с самого его начала? Разве в Полит¬
бюро не обсуждаются с партийной точки зрения мно¬
гие мелкие и крупные вопросы о «ходах» с нашей сторо¬
ны в ответ на «ходы» заграничных держав, в предотвра¬
щение их, ну, скажем, хитрости, чтобы не выражаться
менее прилично? Разве это гибкое соединение советско¬
3 «Международное Совещание Коммунистических и рабочих партии.
Документы и материалы». М., 1969, стр. 45—46.
330

го с партийным не является источником чрезвычайной
силы в нашей политике? Я думаю, что то, что оправдало
себя, упрочилось в нашей внешней политике и вошло уже
в обычай так, что не вызывает никаких сомнений в этой
области, будет, по меньшей мере, столько же уместно
(а я думаю, что будет гораздо более уместно) по от¬
ношению ко всему нашему государственному аппа¬
рату» 4.
Вся практика советского государства, осуществление
его внешней политики подтвердили важность этого ука¬
зания Ленина. Сочетание советского и партийного под¬
хода к управлению советской внешней политикой отра¬
жает ее принципиально отличный от внешней политики
любого буржуазного государства характер. Соблюдение
этого принципа обеспечивает целеустремленность дея¬
тельности советского внешнеполитического аппарата, его
гибкость и постоянную готовность к выполнению важ¬
нейших внешнеполитических задач.
Сочетание партийного подхода с советским обеспечи¬
вает высокую принципиальность советской внешней по¬
литики, ее приверженность принципам пролетарского ин¬
тернационализма, т. е. всесторонний учет интересов
братских социалистических стран, молодых националь¬
ных государств и народов, борющихся за свое освобож¬
дение, трудящихся масс и демократического движения
во всем мире.
Сочетание партийного и советского подхода, наконец,
обеспечивает советской внешней политике научную яс¬
ность ее целей. Только внешняя политика социалистиче¬
ского государства, где господствующим мировоззрением
является марксизм-ленинизм, может быть основана на
подлинно научном фундаменте. Один из первых руково¬
дителей советской дипломатии, Г. В. Чичерин, работав¬
ший под непосредственным руководством В. И. Ленина,
еще в 1923 г. писал: «Методы советской дипломатии са¬
мым резким образом отличают ее от старой дипломатии
и поэтому от дипломатии других стран. Она действует
при помощи марксистского анализа исторического про¬
цесса и ищет поэтому основных, глубочайших течений в
ходе развития политических и экономических отношений
4 В. И. Л е н п п. Поли. сибр. соч., т. 45, стр. 398—399.
331

современности. За конкретными отношениями сегодняш¬
него дня она старается постигнуть основные двигатель¬
ные силы современных событий, чтобы приноровить свою
деятельность к их поступательному движению»5. Вся ис¬
тория внешней политики, направляемой ЦК КПСС и Со¬
ветским правительством, подтвердила глубину и правиль¬
ность этой характеристики.
Принципиальная последовательность и научная реа¬
листичность советской дипломатии облегчают понимание
внешнеполитических акций нашего социалистического го¬
сударства народами других стран, а ее открытый и ис¬
кренний характер делают эти акции близкими для всех
людей доброй воли.
Буржуазная наука в области международных отноше¬
ний вообще и на ее наиболее развитом участке (в Соеди¬
ненных Штатах Америки) в частности оказалась неспо¬
собной обеспечить сколько-нибудь эффективную основу
ни для научного прогнозирования международного раз¬
вития, ни для идеологического обоснования американ¬
ской внешней политики с тем, чтобы она стала приемле¬
мой для народов разных стран и континентов. Это нашло
свое отражение в том общеизвестном факте, что между¬
народный престиж главной страны капитализма нахо¬
дился за последние годы на самом низком уровне, а ее
внешнеполитические акции, особенно, конечно, агрессив¬
ная война во Вьетнаме, вызывали бурные выступления
протеста па разных континентах земного шара.
Весьма характерно, что даже наиболее заскорузлые
в антикоммунистических взглядах американские специа¬
листы вынуждены время от времени признавать, что ник¬
то в лагере буржуазных ученых или политических дея¬
телей не смог с малейшей долей успеха предсказать ос¬
новные направления международного развития нашего
века, а смог это сделать только В. И. Ленин. В одной из
своих недавно опубликованных книг два известных аме¬
риканских профессора, длительное время выступавших в
качестве советников правительственных органов США по
международным вопросам,— 3. Бжезинский и С. Хан¬
тингтон, отмечают, что книга В. И. Ленина «Империа¬
лизм, как высшая стадия капитализма» «гораздо глубже
вскрыла динамику тех процессов, которые стали за по-
5 Г. В. Ч и ч е р и н. Статьи и речи по вопросам международной по¬
литики. AV, 1961, стр. 238.
332

следнее время одним из важнейших факторов изменения
на мировой арене, чем это сделали лидеры Запада»6.
Авторы вынуждены отдать должное марксистско-ле¬
нинской науке за то, что она рассматривает внешнюю по¬
литику любого государства в ракурсе глубоких взаимо¬
связей между внешней политикой и внутренними
социально-экономическими процессами, непрерывности
исторического развития, борьбы противоположностей, по¬
стоянной смены старого новым, в то время как буржуаз¬
ной науке США внешнеполитический процесс представ¬
ляется исторически однозначным, стабильным и явно
упрощенным. Из всего этого Бжезинский и Хантингтон
вынуждены сделать поразительный для антикоммунисти¬
ческих авторов вывод о том, что «марксизм, видимо, бли¬
же подходит к истине — в той мере, в какой это касается
проблем социально-экономического и политического раз¬
вития,— чем бесформенное и туманное американское ми¬
ровоззрение»7. Неудивительно, что тот же Бжезинский,
при всех его попытках стать идеологическим лидером но¬
вого наступления империализма на социалистические
страны, вынужден был прийти к крайне пессимистичес¬
ким выводам в отношении возможностей американских
ученых-международников. «Если мои коллеги и я сегод¬
ня все свалимся мертвыми,— заявил он в декабре 1968 г.
на крупном форуме ученых в Принстонском университе¬
те,— завтра будут большие некрологи, но ничего для
общества не произойдет»8.
Большие дозы пессимизма свойственны и другим
американским специалистам, занимающимся упорядоче¬
нием американского внешнеполитического механизма.
Видный их представитель профессор Гарвардского уни¬
верситета Т. Шеллинг, будучи приглашен на ответствен¬
ную работу в государственный департамент США для
разработки единой системы управления и программиро¬
вания во внешней политике, вскоре отказался от такого
поручения и высказался в том смысле, что внешняя по¬
литика— это скорее дело интуиции, чем науки и управ¬
ления. Все это лишний раз говорит о том, что при внеш¬
ней политике, в которой отсутствуют долгосрочные пози-
• Zbigniev Brzezinski and Samuel Huntington. Political Po¬
wer: USA—USSR. N Y., i964, p 20.
7	Ibid., p. i23.
8	«New York Times». December 8, i968.
333

тивные цели, изменения в методах и средствах ее разра¬
ботки играют свою роль в определении кратковременных
задач и планов, но они не могут иметь решающего зна¬
чения для судеб внешней политики и служить громоот¬
водом для американского империализма.
Кризис американской глобальной стратегии, выра¬
жающийся в том, что даже самая богатая страна капи¬
тализма не может успешно для себя вмешиваться в со¬
бытия на разных континентах и одновременно амортизи¬
ровать свои внутренние трудности, связан не с отдельны¬
ми просчетами американских дипломатов, a ę объектив¬
ными сдвигами на мировой арене, опрокидывающими
надежды американских монополий на «руководство ми¬
ром». Как показывают материалы и выводы настоящей
книги, попытки правящих кругов США выйти из возник¬
ших трудностей только за счет улучшения механизма
принятия решений, а не за счет существенного изменения
характера этих решений и всего внешнеполитического
курса не могут иметь успеха.
Международные отношения наших дней отличаются
небывалой сложностью, большим динамизмом. В них
переплетаются в единый узел изменения в соотношении
экономических, военных и политических сил на мировой
арене, развитие революционных и национально-освободи¬
тельных движений, идеологическая борьба двух различ¬
ных общественных систем. Чтобы вести государственный
корабль в бушующем море международных отношений,
нужен опытный кормчий, совершенные навигационные
инструменты. XXIV съезд КПСС еще раз показал, что
Советский Союз имеет такого кормчего — марксистско-
ленинскую Коммунистическую партию и ее Центральный
Комитет. Выдвинутая XXIV съездом КПСС программа
мира является конструктивной программой неотложных
действий, отвечающих интересам народов всего мира.
Она нацелена на то, чтобы обеспечить строительство
социализма и коммунизма в нашей стране и братских
странах, содействовать успешному развитию мирового
революционного процесса, укреплять базу борьбы за мир
и социальный прогресс всех народов.
В то же время внешнеполитический курс съезда идет
навстречу реалистическим инициативам более дальновид¬
ных в капиталистических странах, деятелей проявляю¬
щим готовность изменить к лучшему климат международ-
334

ных отношений, включая и советско-американские отно¬
шения.
В резолюции XXIV съезда КПСС, принятой по Отчет¬
ному докладу ЦК КПСС, указывается: «Съезд поручает
ПК КПСС и впредь последовательно осуществлять на
практике принцип мирного сосуществования, расширять
с капиталистическими странами взаимовыгодные связи.
Советский Союз готов к развитию отношений и с Соеди¬
ненными Штатами Америки, исходя из того, что это
отвечает как интересам советского и американского
народов, так и интересам всеобщего мира. Вместе с тем
Советский Союз всегда будет решительно выступать про¬
тив агрессивных действий США, против политики силы»9.
Результаты советско-американских переговоров во
время визита в Москву президента Ричарда Никсона про¬
демонстрировали как глубокий реализм и принципиаль¬
ную последовательность внешней политики СССР, так н
наличие более трезвых подходов к ряду международных
проблем со стороны правительственных деятелей США.
Крупное значение итогов этих переговоров очевидно. Вы¬
ступая 5 июня 1972 г. в Кремле на обеде в честь Прези¬
дента СФРЮ, Председателя Союза коммунистов Юго¬
славии Иосипа Броз Тито и его супруги, товарищ
Л. И. Брежнев говорил: «Завершившиеся на днях обстоя¬
тельные. и, надо сказать, конструктивные переговоры
между советскими руководителями и президентом Соеди¬
ненных штатов Америки Р. Никсоном мы считаем собы¬
тием важного международного значения. Соглашение об
основах взаимоотношений между СССР и США, договор
об ограничении систем противоракетной обороны, вре¬
менное соглашение о некоторых мерах в области ограни¬
чения стратегических наступательных вооружений, дру¬
гие соглашения — все это очень важные и конкретные
шаги в направлении к более прочному миру, в чем заин¬
тересованы все народы» ,0.
Результаты советско-американских переговоров еще
раз показали, что в условиях современной международ¬
ной обстановки спорные международные вопросы могут
быть урегулированы на основе соблюдения равенства и
равной безопасности сторон, на основе соблюдения прин¬
ципа мирного сосуществования государств с различным
общественным строем, больших и малых.
8 «Материалы XXIV съезда КПСС». М., 1971, стр. 196.
10 «Правда», 6 июня 1972 г.
335

ПРИЛОЖЕНИЕ
ДОКУМЕНТЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ОРГАНИЗАЦИИ
И ФУНКЦИИ РУКОВОДЯЩИХ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ ОРГАНОВ США
ИЗ ЗАКОНА 1947 г. О НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
С ПОПРАВКАМИ К НЕМУ, ПРИНЯТЫМИ В 1958 г.*
Заявление о политике. Ст. 2.
Принимая этот акт, Конгресс ставит своей целью
выработать всеобъемлющую программу будущей безо¬
пасности США, обеспечить выработку обьединенной
политики и процедур для ведомств, агентств и функций
правительства, имеющих отношение к национальной
безопасности, поставить министерство обороны, включая
министерства армии, флота (в гом числе морскую авиа¬
цию и корпус морской пехоты США) и военно-воздушных
сил под руководство, ответственность и контроль
министра обороны; предусмотреть отдельную организа¬
цию каждого военного министерства под началом
министра и их функционирование под руководством,
ответственностью и контролем министра обороны; обе¬
спечить единое руководство министерствами под граж¬
данским контролем министра обороны, но не слияние
этих министерств или служб; обеспечить создание объе¬
диненных или специальных командований вооруженных
сил и определить ясную и прямую линию субординации
для таких командований, устранить ненужное дублиро¬
вание в министерстве обороны, в особенности в области
исследований и технологии путем сосредоточения в руках
министра обороны полного руководства и контроля над
этой деятельностью; обеспечить более эффективное, чет-
* См.: С, W. В о г k 1 u n d, The Department of Defence. N, Y„ 1968,
336

кое и экономичное управление в министерстве обороны;
обеспечить объединенное стратегическое руководство во¬
оруженными силами родов войск, их функционирование
под объединенным командованием и их объединение в
действенное целое сухопутных, морских и воздушных сил,
но не создавать поста единого начальника штаба для
всех вооруженных сил.
I. Координация в области национальной безопасности
Совет национальной безопасности
Ст. 101.
(а) Настоящим учреждается Совет, именуемый Сове¬
том национальной безопасности.
Президент США председательствует на заседаниях
Совета; в том случае, если президент отсутствует, он
может поручить любому члену Совета председательство¬
вать вместо него.
Функции Совета заключаются в консультировании
президента относительно согласования внутренней, внеш¬
ней и военной политики, по вопросам национальной безо¬
пасности, с тем чтобы обеспечить более эффективное
сотрудничество военных служб и других министерств,
агентств правительства в делах, касающихся националь¬
ной безопасности.
В состав Совета входят:
1.	Президент;
2.	Вице-президент;
3.	Государственный секретарь;
4.	Министр обороны;
5*

6. Директор Управления чрезвычайной мобилизационной
готовности;
7. По усмотрению президента министры (и их замести¬
тели) других исполнительных и военных ведомств, назна¬
чаемые президентом по совету и с согласия сената.
(б) В дополнение к выполнению других функций,
предписываемых президентом в целях более эффективной
координации политики и функций министерств и агентств
правительства, имеющих отношение к национальной
* Пятым членом Совета до 1955 г. являлся директор Агентства вза¬
имной безопасности, позднее упраздненного.— Ред.
12 Заказ № 4991
337

безопасности, в обязанность Совета (при условии руко¬
водства со стороны президента) входит:
—	оценивать цели, обязательства и риски Соединен¬
ных Штатов Америки, связанные с нашей настоящей и
потенциальной военной мощью в интересах национальной
безопасности для дачи рекомендаций президенту;
—	рассматривать политику по вопросам, представ¬
ляющим общий интерес для правительственных мини¬
стерств и агентств, имеющих отношение к национальной
безопасности, и выносить соответствующие рекомендации
президенту.
(г) Совет время от времени выносит такие рекоменда¬
ции и представляет другие доклады президенту, которые,
по его мнению, являются необходимыми или которые
могут быть затребованы президентом.
Центральное разведывательное управление
Ст. 102.
(а). Настоящим учреждается под руководством
Совета национальной безопасности Центральное раз¬
ведывательное управление во главе с директором Цен¬
тральной разведки и заместителем директора Централь¬
ной разведки, который исполняет его функции и поль¬
зуется его правами в случае отсутствия директора или
неспособности выполнять им свои функции. Директор и
его заместитель назначаются президентом по совету и с
согласия сената из числа офицеров вооруженных сил,
находящихся на службе или в отставке, или из числа
гражданских лиц. Предусматривается, однако, что посты
директора и его заместителя ни в коем случае не могут
заниматься и тот и другой одновременно офицерами во¬
оруженных сил, если оба они находятся в отставке или
на службе.
(г) В целях координации разведывательной деятель¬
ности нескольких правительственных министерств и
агентств в интересах национальной безопасности управ¬
ление под руководством Совета национальной безопас¬
ности должно осуществлять следующие функции:
— консультировать Совет национальной безопасности
по вопросам разведывательной деятельности правитель-
338

ственных министерств и агентств, имеющей отношение к
национальной безопасности;
—	представлять рекомендации Совету по вопросам
координации разведывательной деятельности министерств
и агентств правительства, имеющей отношение к нацио¬
нальной безопасности;
—	сопоставлять и оценивать разведывательные дан¬
ные, имеющие отношение к национальной безопасности и
обеспечивать должное распространение этой разведыва¬
тельной информации внутри правительства, используя,
где это необходимо, существующие органы и средства.
Предусматривается при этом, что управление не имеет
полицейских функций, права вызова в суд, права при¬
нуждения по закону или функций поддержания внутрен¬
ней безопасности; что ведомства и другие правитель¬
ственные органы продолжают собирать, анализировать,
сопоставлять и распространять собственную разведыва¬
тельную информацию; что директор Центральной раз¬
ведки несет ответственность за защиту источников и
методов разведки от не санкционированной властями
огласки;
—	выполнять в интересах существующих разведыва¬
тельных органов такие функции, представляющие общий
интерес, которые по определению Совета национальной
безопасности могут осуществляться более эффективно в
централизованном порядке;
—	осуществлять другие функции и обязанности, свя¬
занные с разведкой, затрагивающие национальную безо¬
пасность и которые могут поручаться Советом националь¬
ной безопасности.
(д) В рамках, установленных Советом национальной
безопасности и одобренных президентом, директор Цен¬
тральной разведки имеет доступ ко всей разведыватель¬
ной информации министерств и других правительствен¬
ных агентств, имеющей отношение к обеспечению нацио¬
нальной безопасности, за исключением только той, кото¬
рая будет специально оговорена. Все ведомства и
агентства, располагающие информацией, имеющей отно¬
шение к обеспечению национальной безопасности, за
исключением оговоренной, должны будут представлять ее
в распоряжение директора Центральной разведки для
сопоставления, анализа и распространения, поскольку
этого могут требовать интересы национальной безопас¬
12*	339

ности; предусматривается, тем не менее, что при наличии
письменной просьбы директора Центральной разведки
директор Федерального бюро расследований предостав¬
ляет директору Центральной разведки для сопоставления,
анализа и распространения такую информацию, которая
может быть важной с точки зрения национальной без¬
опасности.
ЦИРКУЛЯРНОЕ ПИСЬМО
ПРЕЗИДЕНТА ДЖОНА ФИТЦЖЕРАЛЬДА КЕННЕДИ
ПОСЛАМ США ЗА ГРАНИЦЕЙ 29 МАЯ 1961 г.*
Уважаемый господин посол!
Прошу принять мои наилучшие пожелания успехов в
выполнении вашей миссии. Как личный представитель
президента США в стране пребывания, Вы являетесь
частью памятной традиции, которая берет начало со
времен Бенджамина Франклина и Томаса Джеферсона
и которая включала многих наших наиболее выдающихся
граждан.
Мы живем в критический момент истории. Мощные
силы разрушения бросают вызов всеобщим ценностям,
которые в течение веков вдохновляли людей доброй воли
во всех частях света.
Если мы хотим добиться прогресса в деле создания
процветающего сообщества наций, живущих в мире, США
должны осуществлять в высшей степени твердое и ответ¬
ственное руководство. За пределами нашей страны такое
руководство в значительной мере должно обеспечиваться
нашими послами и сотрудниками посольства.
Я попросил Вас представлять наше правительство в
стране пребывания, потому что я уверен в том, что Вы
располагаете соответствующими способностями, предан¬
ностью и опытом.
Цель данного письма состоит в определении устано¬
вок, которые, как я надеюсь, могут быть Вам полезны.
Практика современной дипломатии требует глубокого
понимания не только правительств, но также народов, их
• Ellis Briggs. Anatomy of Diplomacy. The Origin and Execution of
American Foreign Policy. N. Y., 1968.
340

культуры и институтов. Поэтому я надеюсь, что вы
будете планировать свою работу таким образом, чтобы
иметь возможность широко ознакомиться со страной за
пределами столицы страны пребывания. Только таким
образом вы сможете установить тесные личные связи,
выходящие за рамки официальных дипломатических кру¬
гов и обеспечить сочувственное и правильное понимание
всех слоев населения страны пребывания.
Более того, лучшее понимание, которое столь необхо¬
димо для мирного и рационального мира, представляет
собой двусторонний процесс. Наша задача состоит не
только в том, чтобы понять побудительные мотивы дру¬
гих, но и добиться от них лучшего понимания наших
мотивов.
У многих людей страны пребывания, которые никогда
не были в США, впечатление о нашей стране в основном
создается в результате контактов с американцами, посе¬
щающими их страну в качестве частных граждан или
правительственных чиновников.
Поэтому манера Вашего поведения как посла и Ва¬
ших сотрудников играет чрезвычайно важную роль. Это
относится как к выполнению Вами своих официальных
обязанностей, так и к Вашему отношению и отношению
Ваших сотрудников к повседневным контактам и связям.
Создание атмосферы достойного, преданного понима¬
ния и сотрудничества в самом посольстве и различных
служб, связанных с посольствсм, является существенной
частью Ваших обязанностей.
Что касается Ваших личных полномочий и ответствен¬
ности, я рассчитываю, что Вы будете осуществлять
наблюдение и координацию всей деятельности правитель¬
ства США в стране пребывания.
Вы руководите дипломатической миссией США в
целом, и я ожидаю, что Вы будете осуществлять кон¬
троль над всеми ее операциями. Миссия включает в себя
не только сотрудников государственного департамента и
Заграничной службы, но также и представителей всех
других ведомств США, которые имеют свои программы
или действуют в стране пребывания. Я буду оказывать
Вам полную поддержку и помощь в выполнении Ваших
обязанностей.
Нет необходимости говорить, что представители дру¬
гих ведомств имеют возможность непосредственно свя¬
Й41

зываться со своими учреждениями в Вашингтоне, и в
случае решения, принятого Вами, с которым они не
согласны, они могут обращаться в вышестоящие инстан¬
ции в Вашингтоне с просьбой пересмотреть это решение.
Тем не менее они обязаны полностью Вас информиро¬
вать о своих взглядах и деятельности и подчиняться
Вашим указаниям, за исключением тех особых случаев,
когда Вам и им будет предписан иной образ действий.
Если, по Вашему мнению, отдельные члены миссии не
выполняют должным образом своих функций, то Вы
должны принять меры, которые сочтете нужными, инфор¬
мируя, безусловно, об обстоятельствах государственный
департамент.
В случае, если, по Вашему мнению, необходимо ото¬
звать из страны пребывания того или иного члена миссии,
я ожидаю, что Вы примете соответствующее решение и
проследите за его выполнением. Но, я уверен, такие
случаи будут редкими.
Теперь несколько слов о Ваших взаимоотношениях с
военными. Как Вам известно, дипломатическая миссия
США включает атташе родов войск, группу советников
по оказанию военной помощи и другие приписанные к
миссии военные компоненты. Однако там, где находя¬
щиеся за границей вооруженные силы США находятся в
подчинении командующего этими силами в соответствую¬
щем районе, то они не входят в состав дипломатической
миссии. Линия подчиненности в отношении подобных сил
пролегает от меня к министру обороны, затем к Объеди¬
ненному комитету начальников штабов в Вашингтоне и,
наконец, к командующему вооруженными силами района.
Хотя это означает, что глава американской диплома¬
тической миссии не входит в эту систему, тем не менее
как глава миссии Вы должны работать в тесном контакте
с командующим вооруженными силами соответствующего
района с целью обеспечения полного обмена информа¬
цией. Если с Вашей точки зрения деятельность вооружен¬
ных сил США может оказать неблагоприятное воздей¬
ствие на всю совокупность отношений с народом или
правительством страны пребывания, то Вы должны в
срочном порядке обсудить этот вопрос с командующим
вооруженными силами и в случае необходимости запро¬
сить указаний от вышестоящих инстанций.
Я поставил в известность руководителей всех прави¬
342

тельственных мйнйстерств й ведомств об ответственности
глав американских дипломатических миссий в вопросах
нашей совместной деятельности за границей и предложил
им соответствующим образом инструктировать своих
представителей за границей.
Как Вам известно, Ваша собственная связь как главы
миссии поддерживается через государственный депар¬
тамент.
Позвольте мне в заключение выразить уверенность в
Вас лично и искренне надеяться, что Ваши усилия могут
помочь укрепить наши отношения как с правительством,
так и с народом страны пребывания. Я уверен, что Вы
внесете серьезный вклад в дело взаимопонимания и все¬
общего мира.
Желаю удачи и шлю свои наилучшие пожелания.
Искренне Ваш
Джон Кеннеди.
МЕМОРАНДУМ ПРЕЗИДЕНТА ДЖОНСОНА № 341
О ДЕЙСТВИЯХ
В ОБЛАСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ОТ 4 МАРТА 1966 г.*
1.	Полномочия и ответственность
государственного секретаря
Для оказания помощи президенту в осуществлении
его ответственности за руководство внешней политикой
президент возложил на государственного секретаря пол¬
номочия и ответственность в полном объеме, допускаемом
законом, за общее руководство, координацию и наблюде¬
ние за межведомственной деятельностью правительства
США за границей.
2.	Деятельность, не охватываемая меморандумом
Эти полномочия не распространяются на деятельность
сооруженных сил США за рубежом, где такие силы
находятся в подчинении командующего Соединенных
* J, Ensor Н а г г. The Professional Diplomat. Princeton, 1969,
343

Штатов для данного района, и такие другие виды воен¬
ной деятельности, которые президент сочтет нужным
осуществлять через военные каналы.
3.	Определение понятия «межведомственная деятельность»
Те виды деятельности, которые являются внутренней
компетенцией по руководству и осуществлению утверж¬
денных программ отдельных министерств или ведомств и
которые не носят такого характера, чтобы существенным
образом затрагивать общую программу действий США в
той или иной стране или регионе, не рассматриваются в
качестве межведомственного вопроса. В случае возник¬
новения на любом уровне разногласий по поводу того,
является тот или иной вопрос межведомственным или нет,
в соответствии с этим циркуляром, несогласное мини¬
стерство или ведомство может апеллировать к следую¬
щей вышестоящей инстанции, как это предусмотрено
ниже.
4.	Концепция «Исполнительные председатели»
Государственный секретарь осуществляет свои полно¬
мочия и ответственность главным образом через своего
первого заместителя и своих помощников по регионам,
которые в своей деятельности будут опираться на помощь
со стороны межведомственных групп, исполнительными
председателями которых они являются, т. е. они имеют
полное право решать все вопросы в рамках своей ком¬
петенции, за исключением тех случаев, когда тот или иной
член (группы) ввиду своего несогласия требует передачи
вопроса на рассмотрение следующей вышестоящей ин¬
станции.
5.	Высшая межведомственная группа
Для оказания помощи государственному секретарю в
осуществлении его полномочий и ответственности за меж¬
ведомственные вопросы, которые не могут быть решены
должным образом на более низких уровнях или с по¬
344

мощью соответствующих механизмов, имеющихся в на¬
стоящее время, включая механизмы разведывательного
сообщества, создается Высшая межведомственная груп¬
па. В состав группы входят первый заместитель государ¬
ственного секретаря в качестве исполнительного предсе¬
дателя, заместитель министра обороны, администратор
Агентства международного развития, директор Централь¬
ного разведывательного управления, председатель Объе¬
диненного комитета начальников штабов, директор Ин¬
формационного агентства США, специальный помощник
президента по вопросам национальной безопасности.
Представители других министерств и ведомств участвуют
в работе группы по приглашению председателя, если об¬
суждаются конкретные вопросы их компетенции. Другие
министерства и ведомства могут поставить вопрос на
обсуждение группы. Председатель Высшей межведом¬
ственной группы может поручить председательствование
на заседаниях группы заместителю госсекретаря по эко¬
номическим вопросам или заместителю заместителя гос¬
секретаря по политическим вопросам в свое отсутствие.
Группа оказывает помощь госсекретарю тем, что:
—	обеспечивает полное, быстрое и систематическое
рассмотрение важных внешнеполитических проблем меж¬
ведомственного характера;
—	обеспечивает быстрое рассмотрение межведом¬
ственных вопросов, передаваемых помощниками госсек¬
ретаря или поднимаемых тем или иным ее членом; в слу¬
чае, если подобные вопросы требуют рассмотрения на
более высоком уровне, то группа оперативно сообщает
о них госсекретарю для принятия соответствующих мер;
—	обеспечивает надлежащий выбор районов и проб¬
лем, по отношению к которым деятельность правительства
США связана с использованием ресурсов;
—	выполняет другие функции и полномочия Специ¬
альной группы (по противоповстанческой борьбе), кото¬
рая упраздняется;
—	проводит периодические обзоры и проверки с
целью выяснения соответствия и эффективности меж¬
ведомственной деятельности и программ за границей.
Группа поощряет межведомственную деятельность и
принятие решений на уровне помощников госсекретаря в
максимально возможных пределах.
Группа регулярно проводит свои заседания в гос¬
345

департаменте, а также собирается на специальные засе¬
дания по усмотрению председателя.
В помощь председателю создается постоянный аппа¬
рат во главе с директором, который одновременно яв¬
ляется также специальным заместителем исполнительного
секретаря госдепартамента. Аппарат комплектуется из
числа сотрудников, выделяемых входящими в группу ми¬
нистерствами и ведомствами по просьбе председателя.
Председатель может потребовать от министерств и ве¬
домств определить каналы, по которым руководитель ап¬
парата вступает с ними в контакты по вопросам, затра¬
гивающим их интересы.
Руководители аппаратов межведомственных регио¬
нальных групп оказывают помощь директору аппарата
Высшей межведомственной группы по его требованию
путем выделения своих сотрудников по региональным
вопросам, представляющим интерес для Высшей меж¬
ведомственной группы.
6.	Межведомственные региональные группы
Для оказания помощи помощникам госсекретаря
создаются межведомственные региональные группы по
каждому району, которым занимается соответствующее
территориальное управление госдепартамента. В состав
каждой региональной группы входят помощник госсекре¬
таря в качестве исполнительного председателя и назна¬
ченные представители министерства обороны, Агентства
международного развития, Центрального разведыватель¬
ного управления, Объединенного комитета начальников
штабов, Информационного агентства США, аппарата
Белого дома или аппарата Совета национальной без¬
опасности. Представители других министерств и ведомств
участвуют в работе группы по приглашению председа¬
теля, если обсуждаются конкретные вопросы их компе¬
тенции.
Помощники госсекретаря, как исполнительные пред¬
седатели групп, обеспечивают соответствие планов, про¬
грамм и ресурсов политики США в странах их районов и
деятельность по осуществлению этой политики. Они осо¬
бенно внимательно следят за признаками надвигающихся
кризисов и, если подобные вопросы требуют рассмотре-
346

нпя на более высоком уровне, то рекомендуют соответ¬
ствующие меры более высоким инстанциям для рассмот¬
рения надвигающейся кризисной ситуации в своих
районах.
Помощник госсекретаря может поручить своему
заместителю председательствование на заседаниях
группы в свое отсутствие. Процедура заседаний и порядок
работы аппарата группы строятся по образцу Высшей
межведомственной группы.
7.	Межведомственное руководство
и	координация вопросов по отдельным странам
В территориальных управлениях учреждается новый
пост директора по стране, который будет служить единым
центром по руководству и координации деятельности
госдепартамента и межведомственной деятельности
по отношению к отдельной стране или к группе стран в
соответствии с его полномочиями. На него, в частности,
возлагаются задачи:
—	обеспечивать постоянное департаментское и меж¬
ведомственное руководство в вопросах планирования,
координации и осуществления решений;
—	ставить конкретные проблемы на рассмотрение
межведомственной региональной группы и представлять,
в случае необходимости, глубокие и подробные сведения;
—	служить в случае необходимости в качестве основ¬
ного звена специальных кризисных групп.
Директор по стране несет ответственность за то, чтобы
запросы посла удовлетворялись как в госдепартаменте,
так и в рамках правительства в целом. Он обеспечивает
полную поддержку всех потребностей миссий, касающих¬
ся как вопросов политики и операций, так и администра¬
тивных вопросов.
Каждый директор по стране поддерживает соответ¬
ствующие контакты и использует каналы и механизмы,
которые необходимы для полного межведомственного
руководства вопросами, касающимися страны, и для
всесторонней поддержки помощника госсекретаря.
В целях получения помощи по обеспечению руковод¬
ства и направлению деятельности директоров по странам
при помощнике госсекретаря учреждается пост одного
347

или более заместителей, компетенция которых определя¬
ется помощником госсекретаря.
Должности директора отдела и заведующих референ-
турами упраздняются после перехода на новую систему
директоров по странам.
РУКОВОДЯЩИЙ циркуляр
ПРЕЗИДЕНТА РИЧАРДА НИКСОНА
ПО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИМ ВОПРОСАМ № 521
ОТ 6 ФЕВРАЛЯ 1969 года*
1. Реорганизация системы
Совета национальной безопасности
В целях получения помощи в выполнении им своих
обязанностей по руководству делами национальной без¬
опасности президент определяет роль Совета националь¬
ной безопасности (СНБ) как основного форума для рас¬
смотрения проблем политики национальной безопасности,
требующих принятия решений со стороны президента.
В дополнение к использованию самого Совета националь¬
ной безопасности президент реорганизовал систему
Совета, создав определенные группы и комитеты и опре¬
делил указанные ниже полномочия государственного де¬
партамента:
А. Межведомственные группы Совета национальной
безопасности
Ранее существовавшие межведомственные региональ¬
ные группы и военно-политическая межведомственная
группа преобразуются в межведомственные группы си¬
стемы Совета национальной безопасности, возглавляемые
соответствующими помощниками государственного сек¬
ретаря. В состав этих групп входят представители помощ¬
ника президента по вопросам национальной безопас¬
ности, министра обороны, директора Центрального раз¬
ведывательного управления, председателя Объединен¬
ного комитета начальников штабов и других ведомств по
* «The Department of State News Letter», February 1969.
348

усмоГрейиЮ председателя группы в зависимости ot рас¬
сматриваемых проблем.
Межведомственные группы:
—	обсуждают и решают межведомственные вопросы,
которые могут быть урегулированы на уровне помощни¬
ков министров, включая вопросы, вытекающие из осуще¬
ствления решений Совета национальной безопасности;
—	подготавливают политические документы для рас¬
смотрения их Советом;
—	подготавливают документы на случай чрезвычай¬
ных обстоятельств в районах потенциальных кризисов
для рассмотрения их в Совете.
Б. Специальные группы Совета национальной без¬
опасности
В случае необходимости президент создает специаль¬
ные (чрезвычайные) группы СНБ для разрешения опре¬
деленных проблем, в том числе выходящих за пределы
отдельных регионов.
В. Группа анализа Совета национальной безопасности
Группа анализа СНБ создается для изучения докумен¬
тов, поступающих от межведомственных групп, специаль¬
ных групп СНБ или ведомств до их представления в
СНБ. В состав Группы анализа, возглавляемой помощни¬
ком президента по вопросам национальной безопасности,
входят представители государственного секретаря,
министра обороны, директора Центрального разведыва¬
тельного управления, председателя Объединенного коми¬
тета начальников штабов и других ведомств по усмотре¬
нию председателя в зависимости от рассматриваемых
проблем. Группа анализа рассматривает документы в
целях обеспечения того, чтобы:
—	рассматриваемые проблемы заслуживали внима¬
ния СНБ;
—	налицо были представлены все реалистические
альтернативы;
—	факты, включая соображения стоимости, и точки
зрения всех ведомств и агентств были изложены беспри¬
страстным и должным образом.
Группа анализа может давать поручения соответ¬
849

ственно межведомственным или специальным группам
СНБ, а также передавать проблемы Комитету заместите¬
лей министров.
Г. Комитет заместителей министров при СНБ
Комитет заместителей министров при СНБ создается
под председательством первого заместителя государ¬
ственного секретаря, которому будет оказывать помощь
и в необходимых случаях заменять заместитель государ¬
ственного секретаря по политическим вопросам. В состав
комитета входят заместитель министра обороны, помощ¬
ник президента по вопросам национальной безопасности,
директор Центрального разведывательного управления,
председатель Объединенного комитета начальников
штабов и, в зависимости от рассматриваемых вопросов,
руководящие должностные лица других ведомств по
усмотрению председателя. Комитет заместителей при
СНБ рассматривает:
1.	Проблемы, передаваемые ему Группой анализа
СНБ.
2.	Оперативные вопросы, относящиеся к межведом¬
ственной деятельности правительства США за границей:
—	по которым межведомственные группы СНБ не
смогли достичь согласия или которые носят широкий
характер, выходящий за пределы компетенции каждой
из этих групп;
—	которые не требуют рассмотрения на уровне пре¬
зидента или СНБ;
—	которые, передаются ему государственным секре¬
тарем.
3.	Другие оперативные вопросы, передаваемые Коми¬
тету совместно первым заместителем государственного
секретаря и помощником президента по вопросам нацио¬
нальной безопасности.
II. Полномочия и ответственность
государственного секретаря
А. Президент подтверждает положение государствен¬
ного секретаря как своего главного советника по внеш¬
ней политике и его ответственность — в соответствии с
утвержденной политикой — в вопросах внешней политики.
350

Б. Он возлагает на государственного секретаря пол¬
номочия и ответственность в полном объеме, устанавли¬
ваемом законом, по общему руководству, координации и
наблюдению за межведомственной деятельностью прави¬
тельства США за границей. Эти полномочия включают
постоянное наблюдение и общее руководство экономиче¬
ской помощью, военной помощью и программами продаж,
как это предусмотрено законом об иностранной помощи
1961 г. с внесенными в него поправками. Эти полномочия
не распространяются на:
—	деятельность вооруженных сил США за рубежом,
где такие силы находятся в подчинении командующих
Соединенных Штатов для данного района;
—	такие другие виды военной деятельности, которые
президент сочтет нужным осуществлять через военные
каналы;
—	те виды деятельности, которые являются внутрен¬
ней компетенцией по осуществлению уже утвержденных
программ отдельных министерств и ведомств и которые
не носят такого характера, чтобы затрагивать в значи¬
тельной мере общую программу действий США в той или
иной стране или районе.
В. Остается в силе установленная ранее на основании
законов или исполнительных распоряжений ответствен¬
ность государственного департамента по таким вопросам,
как международные образовательные и культурные про¬
граммы, информационная деятельность, иностранная
помощь, продовольствие для мира, контроль над во¬
оружением, разоружение, наблюдение за программами,
утвержденными законом о Корпусе мира, исследования
в области социальных наук, помощь иммигрантам и
беженцам.
Г. При выполнении этой ответственности по осуще¬
ствлению внешней политики и по руководству, координа¬
ции и наблюдению за межведомственной деятельностью
за границей государственный секретарь намерен исполь¬
зовать в дополнение к обычным каналам государствен¬
ного департамента систему межведомственных групп
СНБ и Комитет заместителей министров, о которых гово¬
рилось выше. В рамках этой ответственности исполни¬
тельные полномочия делегируются государственным сек¬
ретарем председателям этих комитетов.
Д. Главы дипломатических миссий в иностранных
351

государствах в качестве представителей президента и
действующие от его имени продолжают нести ответствен¬
ность за все составные части дипломатических миссий
Соединенных Штатов и выполняют позитивную обязан¬
ность по руководству, координации и наблюдению за
всеми видами деятельности правительства США за ру¬
бежом в странах пребывания.
ПИСЬМО ПРЕЗИДЕНТА США РИЧАРДА НИКСОНА
ПОСЛАМ США ЗА ГРАНИЦЕЙ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1969 г.*
Уважаемый господин посол!
Ваша миссия как американского посла в стране пре¬
бывания имеет наиважнейшее значение для нашей
страны и для меня лично. Я желаю Вам всяческих успе¬
хов на этом поприще.
Я придаю самое большое значение своей конститу¬
ционной ответственности за руководство отношениями с
другими странами. Как личный представитель президента
США В.ы разделяете эту ответственность в стране, где Вы
аккредитованы.
Безусловно, Вы докладываете мне через государ¬
ственного секретаря и обычно получаете от него инструк¬
ции, который несет ответственность не только за деятель¬
ность госдепартамента, но также и за общее руководство,
координацию и наблюдение за деятельностью прави¬
тельства США за рубежом.
Я считаю, что должны быть предприняты все возмож¬
ные меры с целью улучшения и более жесткого осуще¬
ствления внешнеполитических решений за границей.
Я знаю, что могу рассчитывать на Вашу полную под¬
держку в руководстве всеми элементами миссии США
за рубежом для достижения этой цели. В целях обеспе¬
чения уверенности у Вас и у всех заинтересованных
сторон в том, что Вы имеете с моей стороны полную под¬
держку, я хочу сделать следующие замечания в отноше¬
нии Вашей личной компетенции и ответственности.
* «Department of State News Letter», December 1969.
352

Как глава дипломатической миссии США Вы распола¬
гаете полномочиями по руководству и координации дея¬
тельности и операций всех ее элементов.
Вы реализуете эти полномочия не только путем поли¬
тического руководства и разработки установок, но и
осуществлением позитивной программы руководства,
обеспечивающей соответствие всех видов деятельности
США текущему развитию событий в стране, эффективное
и экономичное управление этими видами деятельности и
такую их взаимосвязь, при которой вносится максималь¬
ный вклад как в достижение целей США в этой стране,
так и в достижение наших региональных и глобальных
целей.
Я заинтересован в том, чтобы масштабы нашего пред¬
ставительства сочетались с точной оценкой политики и
потребностей в программах и чтобы численность персо¬
нала всех ведомств поддерживалась на самом необходи¬
мом уровне для достижения наших целей. Я ожидаю, что
Вы будете уделять постоянное личное внимание этому
вопросу и информировать государственного секретаря в
случае, если, по Вашему мнению, аппарат (численность
персонала) любого ведомства или программы чрезмерен.
Я ожидаю, что Вы обеспечите самый высокий уровень
личного руководства всем американским персоналом,
гражданским или военным; Вы располагаете правом при¬
нять любую корректирующую акцию, которая, по
Вашему мнению, является необходимой.
Безусловно, Вы имеете право быть осведомленным в
объеме, который, по вашему мнению, кажется необходи¬
мым, о всей информации или рекомендациях, выносимых
любой составной частью миссии. Госсекретарь и я совер¬
шенно ясно дали понять, что мы будем приветствовать
возможность рассматривать альтернативные курсы
политики и курсы действий до принятия окончательного
решения. В случае если Вы или другие члены вашей
миссии сочтут такие альтернативы заслуживающими
внимания, то мы поддержим изложение их наряду с
вашими собственными рекомендациями.
Как верховный главнокомандующий я сохраняю за
собой право непосредственной компетенции над сферами
военного подчинения в отношении вооруженных сил
США, находящихся в подчинении военного командую¬
щего в том или ином районе, а также над другими вида¬
353

ми военной деятельности, руководство которыми я, как
верховный главнокомандующий, сочту нужным осуще¬
ствлять через военные каналы.
Тем не менее я ожидаю, что Вы и соответствующие
военные командующие будете поддерживать тесные от¬
ношения друг с другом, постоянно информировать друг
друга по вопросам, представляющим взаимный интерес,
и в целом сотрудничать в деле нашей национальной
политики. В случае возникновения разногласий, которые
нельзя урегулировать на месте, я ожидаю, что Вы будете
информировать меня через государственного секретаря.
Я глубоко верю, и я сказал об этом в своей речи при
вступлении на пост президента, что в настоящее время
формируются силы, которые сделают возможной реали¬
зацию многих наиглубочайших человеческих стремлений.
Если «время на стороне мира», я также глубоко верю,
что Вы и преданный персонал заграничной службы и
других министерств и агентств, составляющий аппарат
вашей миссии, обеспечат такое положение, при котором
мы максимально реализуем преимущества возможностей,
которые для нас столь очевидны.
Шлю вам свои наилучшие пожелания, искренне Ваш
Ричард Никсон.
ИЗ МЕМОРАНДУМА ПРЕЗИДЕНТА РИЧАРДА НИКСОНА
ОБ УЧРЕЖДЕНИИ СОВЕТА
ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ
ОТ 19 ЯНВАРЯ 1971 г, *
Меморандум направляется государственному секре¬
тарю, министру финансов, министру земледелия, ми¬
нистру торговли, министру труда, директору Администра¬
тивно-бюджетного управления, председателю Экономиче¬
ского совета, помощнику президента по вопросам нацио¬
нальной безопасности, исполнительному директору
* «Weekly Compilation of Presidential Documents», January 25, 1971,
p. 80.
354

Совета по внутренним Делам, специальному представи¬
телю на торговых переговорах.
Настоящим меморандумом учреждается Совет по
международной экономической политике. Пост его пред¬
седателя буду занимать я; членами Совета являются
лица, которым направлен меморандум. В мое отсутствие
председательствовать на заседаниях Совета будет госу¬
дарственный секретарь.
Цели Совета заключаются в следующем:
1)	достичь согласованности между внутренней и
внешней экономической политикой;
2)	обеспечить рассмотрение на самом высоком уровне
всего круга вопросов, относящихся к международной
экономической политике; обеспечить интегрированный
подход к международной экономической политике, вклю¬
чая политику в области торговли, капиталовложений,
платежного баланса и финансов; рассматривать между¬
народные экономические аспекты таких по существу
внешнеполитических проблем, как иностранная помощь
и оборона, под общим политическим руководством Совета
национальной безопасности;
3)	обеспечивать тесную координацию с основными
целями внешней политики.
Для оказания помощи Совету в осуществлении его
функций назначается исполнительный директор. Он соз¬
дает общий секретариат Совета и несет ответственность
за его деятельность. Он имеет прямой доступ к прези¬
денту, выдвигает свои предложения и привлекает персо¬
нал из любого звена правительственного аппарата для
усиления своего собственного небольшого штата сотруд¬
ников. В сотрудничестве с членами Совета или опреде¬
ленными лицами, занимающими высокие политические
посты, и в соответствии с указаниями президента его
обязанности заключаются в том, чтобы:
—	разрабатывать повестку дня и подготавливать
соответствующие материалы к заседаниям Совета; про¬
сматривать все документы, поступающие в Совет;
—	придавать определенную направленность деятель¬
ности, разработке стратегии и увязке составных частей
со всей совокупностью проблем в этой области;
—	разрабатывать программы деятельности, вклю¬
чая определение круга вопросов, подлежащих рас¬
смотрению, устанавливать сроки выполнения, распреде¬
355

лять индивидуальные задания и создавать специальные
группы по конкретным проблемам.
Создается оперативная группа, аналогичная ныне
существующему Комитету заместителей министров, но
принимающая на себя ту часть деятельности этого
Комитета, которая касается международной экономиче¬
ской политики. В ее обязанности входит:
—	наблюдение за выполнением принятых решений;
—	координация действий правительства там, где это
необходимо;
—	анализ оперативных проблем, возникающих в
связи с действиями других правительств или важных
событий в области международной экономики.
Оперативная группа возглавляется государственным
департаментом. Время от времени к ней могут подклю¬
чаться постоянные или специальные подкомитеты.
По мере практической необходимости в рамки организа¬
ционной структуры Совета будут вводиться те из суще¬
ствующих комитетов или групп, которые в настоящее
время выполняют функции, относящиеся к сфере дея¬
тельности Совета, как она определена выше.
Ричард Никсон.
СООБЩЕНИЕ БЕЛОГО ДОМА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ МЕРАХ
ПО УЛУЧШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ
РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА
ОТ 5 НОЯБРЯ 1971 г.*
Белый дом объявил сегодня, что президент распоря¬
дился предпринять ряд административных мер в целях
повышения эффективности деятельности американской
разведывательной службы за границей.
Цели, которые преследует президент, должны обеспе¬
чить:
—	постоянный анализ того, как американская разве¬
* «Weekly Compilation of Presidential Documents», November 8, 1971,
p. 1482.
356

дывательная служба в своей деятельности откликается
на национальные потребности;
—	укрепление руководства деятельностью разведы¬
вательной службы в целом;
—	более эффективное использование ресурсов при
сборе разведывательной информации;
—	устранение неэффективных или устаревших мето¬
дов деятельности;
—	улучшение качества, полноту и своевременность
разведывательной информации.
Распоряжение президента произвести эти улучшения
было отдано после тщательного обследования, проведен¬
ного по его указанию персоналом Совета национальной
безопасности и Административно-бюджетного управле¬
ния, которым помогал Консультативный совет при пре¬
зиденте по вопросам разведывательной деятельности за
границей, советник президента по вопросам науки и раз¬
ведывательная служба.
Основные улучшения в области руководства вклю¬
чают:
—	укрепление руководящей роли директора Цен¬
тральной разведки в области планирования, пересмотра,
координации и оценки всех разведывательных программ;
в деятельности разведывательной службы и в области
информации, собираемой национальной разведкой;
—	создание Комитета по вопросам разведки при
Совете национальной безопасности во главе с помощни¬
ком президента по вопросам национальной безопасности.
В состав Комитета войдут генеральный прокурор, дирек¬
тор Центрального разведывательного управления, заме¬
ститель государственного секретаря, заместитель мини¬
стра обороны и председатель Комитета начальников
штабов. Комитет будет давать указания и осуществлять
руководство в области потребностей национальной раз¬
ведки и давать оценку информации, собранной разведы¬
вательной службой, с точки зрения потребителя разве¬
дывательных данных;
—	создание группы итоговых оценок из числа персо¬
нала Совета национальной безопасности. Эту группу
возглавит старший член персонала Совета. Группа будет
нести ответственность за рассмотрение и оценку всей
информации, полученной разведывательной службой, и
за представление анализов;
357

— создание Консультативного комитета по вопросам
финансирования разведки во главе с директором Цен¬
тральной разведки. Членами будут старшие представи¬
тели государственного департамента, министерства обо¬
роны, Административно-бюджетного управления и Цен¬
трального разведывательного управления. Этот комитет
будет давать советы директору Центральной разведки по
вопросам подготовки объединенного программного бюд¬
жета разведывательной службы.
— реорганизацию Совета по делам разведки США во
главе с директором Центральной разведки, включающего
в качестве членов заместителя директора Центральной
разведки (заместитель руководителя), директора Управ¬
ления разведки и исследований при государственном
департаменте, директора Агентства национальной без¬
опасности, директора разведывательного управления
министерства обороны, представителей министра финан¬
сов, директора Федерального бюро расследований и
Комитета по атомной энергии. Совет будет помогать и
представлять рекомендации директору Центральной раз¬
ведки по вопросам: информации, собираемой националь¬
ной разведывательной службой, определения потреб¬
ностей национальной разведки и порядка их срочности,
наблюдения за распространением разведывательного
материала, охраны его и защиты источников разведыва¬
тельной информации.
Президент также распорядился произвести некоторые
изменения в разведывательной организации оборонного
характера. Будет создано Национальное шифровальное
управление во главе с директором Агентства националь¬
ной безопасности. Это управление будет руководить
объединенной деятельностью, которой сейчас занимаются
отдельные организации. И еще одно изменение: будет
объединен весь персонал министерства обороны, занятый
расследованием в области безопасности, в едином управ¬
лении по вопросам расследований в области безопас¬
ности. Президент также распорядился создать Управле¬
ние картографии в области обороны посредством объеди¬
нения ныне отдельно существующих в рамках военных
организаций картографических и геодезических органи¬
заций, чтобы добиться максимума эффективности и эко¬
номии в сборе разведывательной информации.

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ
Агентство международного раз¬
вития (см. Помощь иностран¬
ная)
Агентство национальной безо¬
пасности (см. Разведыватель¬
ное сообщество)
Агентство по контролю над во¬
оружениями и разоружению
— взаимоотношения с госдепар¬
таментом 99—101, 284
— направления научных иссле¬
дований 101
— участие в переговорах по ра¬
зоружению 100, 292
Агрессия во Вьетнаме
— документы Пентагона 38, 55,
58, 142, 176, 217, 218, 231, 247—
249, 272
— и государственный департа¬
мент 248, 249
— и Комитет начальников шта¬
бов 148, 149
— и министерство обороны 139,
142, 150, 249, 296
— и ЦРУ 57, 146, 175—177
— и ЮСИА 217, 218
— провал «научных прогнозов»
316, 322—323
— планы подготовки 57, 58
Белый дом
— аппарат 92, 195
— директор информации 67, 234,
235
— помощник по вопросам нацио¬
нальной безопасности 51—54,
60, 62, 65, 70, 76, 87, 171, 175,
340
— помощник по связям с кон¬
грессом 67, 274
— пресс-секретарь 51, 69, 234—
237, 252
— президент, внешнеполитиче¬
ские полномочия 41—43
— руководство пропагандой 233,
234
Государственный департамент
— государственный секретарь 40,
42, 51, 52, 71, 86—88, 91, 98, 99,
102—104, 183, 184, 237, 257,
337, 343—345, 351—352
— и Комитет начальников шта¬
бов 94, 109
— и Пентагон 21, 87, 89, 90, 94,
99, 102, 114, 116, 121, 126, 141,
151
— и ЦРУ 21, 89, 99, 102, ПО, 114,
116, 120—121, 126, 127, 165, 184
— и другие ведомства 76, 77, 83,
99, 101, 102, ПО, 164, 165, 288
— контроль за исполнением ре¬
шений 85, 98
— координационные функции 25,
85—93, 128, 151, 274, 345—348,
352, 353, 356
— оперативный центр 114
— подразделения администра¬
тивно-управленческие 107, 131
		Управление генерального
инспектора 32
— подразделения информацион-
* Составлен В. Т. Новиковым.
359

но-пропагандистские 107, 111,
112, 122—125, 212, 238
	Управление по связи с об¬
щественностью 122—124, 238
	Управление по вопросам об¬
разования и культуры, 124, 125
— подразделения оперативные
86, 93, 107
— Управления:
	африканских дел 108, 109
	европейских дел 107, 108
	межамериканских дел 109,
110
	международных научных и
технических проблем 119, 120,
284
	международных организа¬
ций 111
	по делам Ближнего Восто¬
ка и Южной Азии 110, 111
	по делам Восточной Азии
и Тихого океана 109
	экономических проблем 101,
113, 118, 119, 191, 192
— подразделения планово-анали¬
тические 87, 107, 111, 114
	Группа планирования и ко¬
ординации политики 114, 115,
220
	межведомственные группы
планирования 94, 327
	Совет по внешнеполитиче¬
ским исследованиям 288, 290
	Совет по планированию по¬
литики (1947—1968) 31, 45, 57,
92, 93—96, 115
— — Управление по военно-по¬
литическим делам 121
	Управление разведки и ис¬
следований (см. Разведыва¬
тельное сообщество)
— распределение бюджетных ре¬
сурсов 96—98
— роль в системе СНБ 38, 75,
76, 99, 109, 274
— система информации 30, 111,
113—116, 118, 119
— старшая группа управления
27, 06, 200
— управленческая реформа 85,
98, 106, 131
Глобальная стратегия
—истоки 16—20
— кризис глобальной стратегии
19, 168, 188, 251, 310, 311, 327,
334
— претензии на руководство ми¬
ром 17, 45—46, 133, 302
— и разрастание внешнеполити¬
ческого механизма 17, 18, 21,
22
Дипломатия
— и пропаганда 122, 124
— и разведка 83, 89
—	и экономическая политика 101,
109, 118
— кризис буржуазной диплома¬
тии 92, 131
—	«кризисная» 90
—	«новая» 82, 105
—«публичная» 11
Заграничные представительства
— атташе по вопросам науки
119-121, 284
— атташе по вопросам рабочего
и профсоюзного движения 194
— военные 149, 164, 151, 342
— дипломатические 126
— роль посла 91, 98, 127—130,
184, 340-343, 352-354
— пропагандистские 127, 222—
224, 228—229
— экономические 127, 194
— «юридические атташе» 127
Институт международного раз¬
вития (см. Помощь иностран¬
ная)
Информация
— автоматизированные информа¬
ционные системы 30, 169, 288
— источники 29, 116, 168
— основные задачи 29, 30, 168
— разведывательная информация
29, 112, 113, 116, 120, 151, 157—
159, 164, (168, 171, 183, 357, 359
— формы информационной про¬
дукции 29, 30, 117, 118, 169,
170-174
— центры анализа информации
113—117, 135, 159, 160, 163—
165, .168—170, 358
— экономическая информация
112, 116, 118, 164, 167, 171
360

Информационное агентство США
(ЮСИА) 21, 213—215, 219, 229,
288
— органы планирования и про¬
граммирования 93, 95, 220
	Отдел исследований и оце¬
нок 221
	Отдел планирования и по¬
литики 220, 221, 222
— региональные отделы 221, 222
— отношения с госдепартаментом
86, 99, 122, 124, 219, 220, 226
— роль в системе СНБ 63, 215,
216
— пропагандистские службы 213,
222, 223
	«Голос Америки» 213, 217,
223
	Служба информационных
центров 226, 227
	Служба кино и телевиде¬
ния 224, 225
	Служба прессы и публика¬
ций 225, 226
	Службы средств массовой
пропаганды 222
— связь с ЦРУ 177, 179, 213, 218,
220, 224, 228
Исполнительное управление пре¬
зидента 288
— Административно - бюджетное
управление 70, 75, 77, 143, 357
— Национальный совет по аэро¬
навтике и космическому про¬
странству 212, 283
— Совет по качеству окружаю¬
щей среды 283
— Совет экономических консуль¬
тантов 70, 193
— Управление по науке и техни¬
ке 119, 282, 283
— Управление по политике в об¬
ласти телекоммуникаций 283
— Управление специального
представителя по торговым пе¬
реговорам 190, 191
Исследования внешнеполитиче¬
ские
— и пропаганда 22
— и разведывательно-информаци¬
онная деятельность 174, 175
— координация исследователь¬
ских работ 281—285, 287—289,
290
	Координационная группа по
внешнеполитическим исследова¬
ниям (1965—1970) 287, 288—
290
	Межуниверситетский кон¬
сорциум по проведению поли¬
тических исследований 287, 288
	Подкомитет по внешнеполи¬
тическим исследованиям 289,
290
— оппозиция научных кругов
внешнеполитическому курсу
295—297
— опыт использования научных
ресурсов для разработки поли¬
тики 116, 117, 119, 260, 261,
284, 285, 287—294
— основные научно-исследова¬
тельские центры 175, 281, 286,
287, 295
Кабинет министров 48
Комиссия по атомной энергии
147, 154, 164, 199, 285, 342
Комитет начальников штабов 20,
51, 137, 139, 142, 144—146
— взаимоотношения с министер¬
ством обороны 76, 144, 147
— влияние на разработку внеш¬
ней политики 144—147
— место в системе СНБ 54, 76,
144
— Объединенный штаб 137, 144,
145
— председатель Комитета на¬
чальников штабов 62, 145—148,
159, 358
Комитет по противоповстанче¬
ской деятельности (1962—1966)
51, 56, 180, 197, 345
Конгресс
— внешнеполитические полно¬
мочия 254—258, 261, 262, 264,
273, 278
— и война во Вьетнаме 259,
267—268, 269—271, 278
— комиссия по ассигнованиям
261—262
— комиссия по иностранным де¬
лам палаты представителей
258—260, 274
— комиссия по иностранным де¬
лам сената 255, 257—260, 265,
274
361

— комиссия по правительствен-*
ным операциям 262
— комиссия по расследованиям
264
— оппозиция внешнеполитиче¬
скому курсу 40, 259, 269—271,
275, 278
— отношения с президентом
255—257, 258, 264—266, 271—
273, 276, 278
— подкомиссия по национальной
безопасности и международ¬
ным операциям сената 262, 263
— прочие воздействующие на
внешнюю политику комиссии
и подкомиссии конгресса 260,
261, 263
— специальные комиссии 263, 264
— участие в формулировании
политики 36, 276, 278, 279
Консультативный совет по реор¬
ганизации исполнительных ор¬
ганов 70, 80
Корпорация международного
развития (см. Помощь ино¬
странная)
Корпорация частных заграничных
капиталовложений (см. По¬
мощь иностранная)
Кризисное управление 28, 29
— оперативный центр 29, 64, 73,
114, 147
— рабочие группы 63
— система индикаторов опасно¬
сти 169
Межамериканский фонд соци¬
ального развития (см. Помощь
иностранная)
Межведомственный комитет по
международным валютным
проблемам 101
Министерство обороны 20, 194,
288, 336, 337
— влияние на внешнюю полити¬
ку 76, 77, 89, 94, 102, 121, 126,
134, 136, 137, 139, 143, 154
— военные атташе (см. Загра¬
ничные представительства)
— министр обороны 38, 51, 102,
104, 137—140, 154, 164, 166,
258, 336, 337, 342
— помощник министра обороны
по вопросам международной
безопасности 140, 141, 193, 199
— пропагандистская деятель¬
ность 212, 213, 238
— Разведывательное управление
(см. Разведывательное сооб¬
щество)
—	роль в системе СНБ 44, 137,
155
—	Управление министра оборо¬
ны 140, 144
— Управление по вопросам меж¬
дународной безопасности 38,
140-142, 154
— управленческие рекомендации
комиссии Фицхью 153, 154
Министерства
— сельского хозяйства 101, 102,
193—194
— торговли 101, 192, 212
— финансов 71, 101, 192, 193
Монополии
— влияние на внешнеполитиче¬
ский механизм и Белый дом 33,
34, 78, 79, 123
— и государственный аппарат
23, 190, 194, 201, 276
— и разведывательное сообще¬
ство 162
— лоббизм 36, 276—278
— Нью-Йоркский совет по внеш¬
ним сношениям 80
— представители в госдепарта¬
менте 34, 104, 105, 129, 130
— Совет предпринимателей 80,
81, 123, 202
— участие в консультативных
комитетах 78, 80, 201—202
Московские переговоры на выс¬
шем уровне 14, 335
Научно-техническая революция
— влияние на осуществление
внешней политики 120, 143,
280
— зарубежная политика в обла¬
сти науки 281
— и технические средства разве¬
док 143, 165, 167
— органы, ведающие привлече¬
нием научно-технических ре¬
сурсов 119, 120, 260, 261, 283,
284, 288, 291, 292
Национальный консультативный
комитет по международной ва-
362

лютно-финансовой политике
101
Планирование
— внешнеполитическое 31, 32,
92—96, 108, 114, 144
— военное 143, 144
— контроль за выполнением ре¬
шений 62, 68, 98
— кризисное 63, 121
— особенности принятия реше¬
ний в кризисных ситуациях
63, 114
Подрывные операции
— идеологические диверсии раз¬
ведок 179—181, 224
— политические 157, 175, 177—
179, 181
— полувоенные 180
Помощь иностранная
— Агентство международного
развития (АМР) 63, 93, 95, 99,
100, 195, 200, 201, 288
— Агентство по «помощи в целях
безопасности» 142, 199
— влияние военно-политической
стратегии на иностранную по¬
мощь 197
— военная 141—143, 145, 151,
152, 196, 198
— «гуманная» 198, 200
— Институт международного
развития (ИМР) 200, 202
— концепции иностранной помо¬
щи 196—198
— координатор «помощи в це¬
лях развития» 200
— координация в области про¬
граммы «по обеспечению без¬
опасности» 142, 199
— координация деятельности ми¬
нистерства обороны и государ¬
ственного департамента 199,
201
— Корпорация международного
развития (КМР) 200, 202
— Корпорация частных загра¬
ничных капиталовложений 200
— Межамериканский фонд соци¬
ального развития 20Ю
— общий объем помощи 198
— реорганизационные мероприя¬
тия 200
— Совет по вопросам «помощи
в целях обеспечения безопас¬
ности» 199
— Специальная группа по воп¬
росам международного раз¬
вития (группа Петерсона) 70,
198, 201
— техническая 193, 196
— экономическая 193, 196, 198
Принятие решений внешнеполи¬
тических 37
— подготовка решений 67, 68
— «политические» решения и раз¬
работка операций 59
— уровни принятия решений 60
— формализованные и импрови¬
зированные решения 34
Пропаганда
— антикоммунистическая на¬
правленность 216, 217, 219, 225,
226
— ведомства, занимающиеся
внешней пропагандой 212, 213
— внешняя пропаганда 218—219
— внутренняя пропаганда 122,
231—232, 238—240, 276, 279
	Аппарат внутренней пропа¬
ганды 233, 237, 238, 240
— дезинформация 213, 214, 220,
223, 224, 233, 241, 244—250
— идеологические диверсии 179,
223, 229, 230
— инспирации 223—225, 233, 240,
242, 244
— роль и задачи во внешней по¬
литике 211, 214, 215, 218—220,
227, 282, 232
— «серая» пропаганда 180, 181,
224
— участие ЦРУ в обработке об¬
щественного мнения США 238,
240
— цензура 251, 252
Разведывательное сообщество
21, 158
— Агентство национальной безо¬
пасности (АНБ) 161, 166, 167
— влияние на разработку поли¬
тики 77, 89, 117, 118, 139, 156,
164—166, 176, 182—186
— Группа итоговых оценок 66,
160, 173, 358
— Комитет по разведке СНБ 65,
159, 160, 171, 357
363

— <Комитет 40», 159, 160
— Консультативный совет по
вопросам разведывательной де¬
ятельности за границей 161,
162, 357
— сНациональные разведыва¬
тельные оценки» 170—174
— Национальный центр индика¬
торов 170
— разведка Комиссии по атомной
энергии 161, 167, 172
— разведка Федерального бюро
расследований 161, 167
— разведывательная служба ми¬
нистерства финансов 167
— Разведывательное управле¬
ние министерства обороны
(РУМО) 139, 158, 161, 163—
165, 171, 172
	армейская разведка 164,
165, 171
	разведка ВВС 164, 165, 171
	разведка ВМФ 164—166,
171
— реорганизация 159, 161, 165,
167, 171, 186, 283, 357—359
— Совет по национальным раз¬
ведывательным оценкам 171
— Совет по разведке 160, 161,
166, 172—174, 358
— Управление разведки и иссле¬
дований государственного де¬
партамента ПО, 113, 115—118,
161, 166, 171, 174, 179, 289, 290
— Центральное разведыватель¬
ное управление 21, 156, 158,
161, 163—165, 171, 172 (см.
также ЦРУ)
Системное управление 26, 28
— и информация 30
—	система анализа политики и
распределения ресурсов 28, 96,
98
— система планирования-про-
граммирования и составления
бюджета 25, 95, 97, 153, 221
—	системный анализ 66
Совет национальной безопасно¬
сти (СНБ)
—	и другие ведомства 74, 75
— Исполнительный секретарь 54,
55
— типы документов 53—57, 67,
М4
68, 72, 171, 249
— трудности и проблемы в ра¬
боте 73, 74
Система СНБ при президенте
Трумэне 42, 44—46, 48, 337
Система СНБ при президенте
Эйзенхауэре 24, 47, 49
— аппарат СНБ 49, 52
— межведомственные комитеты
49, 50
— Совет планирования 49, 50,
54, 56, 60, 92
— Совет по координации опера¬
ций 49, 50, 53, 62, 86
Система СНБ при президенте
Кеннеди 24. 47, 50, 262, 263
— аппарат СНБ 50—53
— Исполнительный комитет СНБ
51
Система СНБ и межведомствен¬
ные группы при президенте
Джонсоне, 51
— Высшая межведомственная
группа 52, 53, 62, 63, 88, 92,
345, 346
— директора по странам 347, 348
— региональные межведомствен¬
ные группы 52, 346, 347
Система СНБ при президенте
Никсоне 41, 58, 59, 72, 73, 201,
273 348
— аппарат СНБ 26, 30, 65, 66
— Вашингтонская группа специ¬
альных операций 64, 74, 250,
251
— Высшая группа анализа 59,
60, 62, 63, 68, 349, 350
— Группа проверки 64—66, 100
— Комитет анализа оборонных
программ 64, 154, 155
— Комитет заместителей мини¬
стров 59, 60, 62, 63, 75, 92, 289,
350, 351, 352
— Комитет по разведке (см.
Разведывательное сообщество)
— межведомственные группы 26,
59, 63, 75, 92, 180, 349. 350, 352
— Рабочая группа по Вьетнаму
65, 66
— специальные группы 59, 64,
349, 350
— члены СНБ 42
Совет по внутренним делам 69,
70

Совет по международной эконо¬
мической политике (СМЭП) 41,
69—71, 74, 75, 92, 189—194,
201, 210, 355, 356
Теории внешнеполитические
— игр 316, 321
— интеграции 314, 315
— кризис теоретической мысли
309, 311, 314, 316, 320—326
— модернистское направление
311, 312
— политического идеализма 299,
300—302
— политического реализма 301—
310
— принятия решений 312
— системного анализа 313, 314
— служебная роль 298—300, 302,
315—317, 323, 325
— стратегического анализа 316—
320
Управление во внешнеполитиче¬
ской сфере
— новые идеи и формы управле¬
ния 24—33
— управление и внешнеполитиче¬
ская стратегия 18—20, 329, 330,
333, 334
— управление и внутриполитиче¬
ский процесс 33—39
Федеральное бюро расследований
(см. также Разведывательное
сообщество) ПО, 127
Центральное разведывательное
управление
— влияние на общественное мне-
ьие 185
— директор ЦРУ 51, 159—161,
163, 170, 183, 357, 358
— доктрины разведывательной
деятельности 156, 157
— и госдепартамент (см. госу¬
дарственный департамент)
— координационные функции 157,
162, 184, 338, 339
— место в системе СНБ 162, 163,
338, 339
«^-основные направления и фор¬
мы работы 157, 158, 180, 181,
185
— осуществление подрывных опе¬
раций 146
— субсидирование других орга¬
низаций 180, 181, 185
— Управления:
	информации 166, 169
	национальных разведыва¬
тельных оценок 163, 172
	 по науке и технике 163
	по планированию 176—179
Экономическая политика 118,
177, 188, 203
— ведомства, разрабатывающие
внешнеэкономическую полити¬
ку 189, 190, 192—194
— дефицит платежного баланса
и государственного бюджета
США 204, 205
— использование международных
валютно-финансовых органи¬
заций 204, 205, 207, 208
— Комиссия по международной
торговле и инвестициям 202
— Комитет по торговой политике
193
— Консультативный совет по
международным финансовым
проблемам 193
— кризис доллара 204, 205
— Международный банк рекон¬
струкции и развития 207, 208
—«новая экономическая полити¬
ка» 77, 188, 190, 192, 193, 195,
203, 206
— ослабление экономических по¬
зиций США 187, 188
— помощь иностранным государ¬
ствам 91, 195 (см. также По¬
мощь иностранная)
— региональные банки развития
207, 208
— роль государственного депар¬
тамента 191, 194, 200, 201
— роль министерства сельского
хозяйства 193, 194
— роль министерства финансов
192. 193
— средства торговой блокады 203

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение	5
Глава I. Стратегия, управление и внутриполитический про¬
цесс ....	 15
Об истоках	внешнеполитической стратегии США 16
Особенности американского внешнеполитического
механизма	20
Новые идеи и формы управления ....	24
Управленческие реформы и внутриполитическая
борьба	33
Глава II.	Главные центры управления	 41
Президент и Совет национальной	безопасности .	42
Эволюция руководящих внешнеполитических орга¬
нов в 1947—1968 гг. . .	.		48
Нововведения республиканской администрации	.	58
Значение перестроек на высшем уровне ...	72
Глава III.	Дипломатический аппарат	82
Государственный департамент во внешнеполитиче¬
ском механизме	 83
Два лица государственного секретаря .	.	.	102
Особенности внутриведомственной организации	104
Зарубежные представительства ....	126
Глава IV.	Военный комплекс	133
Место военного комплекса во внешнеполитическом
механизме	 .	.	133
Влияние министра обороны и его аппарата	137
Комитет начальников штабов 	 144
Командования и миссии за границей	.	.	149
366

Глава V. Разведывательное сообщество	156
Структура разведывательных служб .	.	.	162
Разведывательно-информационная работа . .	.	168
Тайные операции	175
Влияние разведывательных органов на внешнепо¬
литический курс США	182
Глава VI. Экономические рычаги	187
Механизм осуществления внешнеэкономической
политики	190
Перестройка аппарата помощи иностранным го¬
сударствам 	195
Использование международных экономических
организаций	204
Глава	VII.	Внешнеполитическая пропаганда	211
Пропаганда как инструмент внешней политики
США	212
Штаб «психологических операций»	....	214
Каналы пропаганды	222
Глава	VIII.	Воздействие на общественное мнение	США	231
Рычаги внутренней пропаганды	233
Управляемая информация	240
«Кухня» дезинформации	244
Глава IX. Роль конгресса	 4	254
Внешнеполитические полномочия и органы кон¬
гресса 	256
Эрозия главных	прерогатив	264
Основы влияния	Капитолия	275
Глава X. Использование научных ресурсов	280
Механизм увязки внешнеполитических и научно*
технических проблем	282
Координация исследований для внешнеполитиче*
ских нужд	285
Контрактные исследования и научные круги . .	293
Глава XI. В поисках теоретической основы	298
Теории традиционалистов	301
Эксперименты модернистов 	311
367

Заключение
327
Приложение: Документы, касающиеся организации и функций
руководящих внешнеполитических органов США 336
Из Закона 1947 г. о национальной безопасности
с поправками к нему, принятыми в 1958 г.	336
Циркулярное письмо президента Джона Фитцже-
ральда Кеннеди послам США за границей 29 мая
1961 г	340
Меморандум президента Джонсона № 341 о дей¬
ствиях в области национальной безопасности от
4 марта 1966 г	  343
Руководящий циркуляр президента Ричарда Ник¬
сона по внешнеполитическим вопроса Кг 521 от
6 февраля 1969 г	348
Письмо президента США Ричарда Никсона по¬
слам США за границей от 9 декабря 1969 г. ,	352
Из меморандума президента Ричарда Никсона об
учреждении Совета по международной экономи¬
ческой политике от 19 января 1971 г.	354
Сообщение Белого дома об административных ме¬
рах по улучшению эффективности разведыватель¬
ного сообщества от 5 ноября 1971 г.	356
Предметный указатель	359
США: внешнеполитический механизм
Утверждено к печати Институтом Соединенных Штатов Америки
Академии Наук СССР
Редактор А. П. Ковалев
Технический редактор Н. П. Кузнецова
Сдано в набор 3/IV 1972 г. Подписано к печати 3/Х 1972 г. Формат 84Х108’/з2.
Бумага № 1. Усл. печ. л. 19,32. Уч.-изд. л. 19. Тираж 11500 экз.
Т-16906. Тип. зак. 4991. Цена в переплете 1 р. 46 к., в обложке 1 р. 20 к.
Издательство «Наука» 103717 ГСП, Москва, К-62, Подсосенский пер., 21
2-я типография издательства «Наука». 121099 Москва, Г-99, Шубинский пер., 10

1 р.2,0 к
ИЗДАТЕЛЬСТВО “НАУКА